引  言

食品是人类生存的根本，从古至今有很多关于食品安全的论证，如孔子云：“食不厌精，脍不厌细。食殪而餲，鱼馁而肉败，不食。色恶不食，臭恶不食。失饪不食，不时不食。割不正，不食。不得其酱，不食。肉虽多，不使胜食气。唯酒无量，不及乱。沽酒市脯，不食。不撤姜食，不多食(《论语·乡党第十》)。”又如春秋战国时期，齐国管仲提出治国要“强本”，强本则必须“利农”；唐太宗在《务农篇》中说：“夫食为人大，农为民本。”《唐律疏议》是中国现存第一部内容完整的法律，其中就有特别规定：“脯肉有毒，曾经病人，有余者速焚之，违者杖九十；若故与人食，并出卖令人病者，徒一年；以故致死者，绞。”清代乾隆治国之道的核心是“国以民为本，民以食为天。”毛泽东在《湘江评论》创刊宣言中提出了“世界上什么问题最大？吃饭问题最大。”这些足以证明在以前我国的智慧人士就已经意识到食品问题的重要性。

随着人类社会的发展，食品不再以果腹为唯一功能，食品的安全范围扩大到到食品原料、生产、加工、运输、储存、销售和消费等环节，这些环节都潜存着不安全因素，同时更不可忽视的是在经济社会发展的带动下，食品生产经营者逐利的动机严重威胁着食品安全。食品安全问题不仅严重损害消费者的健康乃至生命，同时也严重影响食品行业的正常发展，并危机社会稳定。

2008年版《中国食品安全控制研究》显示“食品安全已成为当今世界高度重视和优先考虑解决的重大问题，已被列为继人口、资源、环境之后的当今第四大社会问题”。食品安全已经成为社会关注的热点话题。马克思在《资本论》中提到：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”例如给猕猴桃施“膨大剂”使其增大，价格翻番；给黄鳝喂避孕药速肥，经济效益好；用化学添加剂把劣质茶叶炒出顶级毛峰的效果来，经济效益陡增十几倍。食品安全的特性，决定了食品安全并不能自动实现，甚至市场反而会加剧食品安全的风险。因此，承担公共管理职能的、也是唯一一个在必要的情况下能与商业抗衡的组织——政府，就必须承担食品安全监管的积极义务，这也是历史变迁下必然的选择。

习近平总书记在十九大报告中提到实施健康中国战略，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。实施食品安全战略，让人民吃的放心。

 

 

 

第一节 食品安全概述

人类在同自然界做斗争以求得生存与发展的漫长过程中，首先要解决的就是饮食问题。食品是人类生存和发展必须的物质，它提供人体生长发育、维持生命以及进行各种活动所需的能量和营养物质是人类赖以生存、健康、长寿的物质基础。饮食能给健康带来益处，也能给健康带来害处。因此，人类探索饮食与健康的历史进程中，逐渐应运而生了食品安全的概念。

一、食品安全的概念

食品安全的定义，《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条中指出：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成如下共识：

（一）食品安全是个综合概念 

包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容，涵盖了食品（食物）种植、养殖、生产、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等各个环节的安全。贯穿整个食品链条，不仅关注结果安全，还要重视过程安全。

中国的食品安全，归根到底，不是技术的问题、法律问题，而是道德问题、、良心问题！

（二）食品安全是个社会概念  

不同国家、不同地域、不同时期、不同经济条件以及不同文化背景甚至传统习惯，都会对食品安全形成不同的认知。在发达国家，食品安全所主要关注的是因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。食品的安全性受到饮食习惯、科学技术、食品消费者身体状况个体差异等影响，即食品安全是相对的，食品的绝对安全几乎无法到达，而是在可接受的危险度下不会对健康造成损害。换言之，食品的“绝对安全”和“相对安全”反映了人们对食品安全认识的差异和对食品安全风险的承受度。

（三）食品安全是个政治概念 

食品安全问题的解决并非一开始依靠政府，当食品安全问题超越个体和团体所能承担的范围时，政府对食品安全的监管才显得必要。食品安全是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，食品安全监管成为解决食品安全问题的重要保障，属于政府保障或政府强制的范畴。国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。

（四）食品安全是个法律概念  

自20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1990年，英国颁布了《食品安全法》；2000年，欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》；2003年，日本制定了《食品安全基本法》。部分发展中国家也制定了《食品安全法》。综合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫生法》《食品质量法》《食品营养法》等，反映了时代发展的要求。

基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品（食物或农产品）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。另外食品安全概念的另一说法写于此供读者参阅：食品安全是指食品及相关产品不存在对人体健康造成现实或潜在侵害的一种状态，也是指确保这种状态而采取的各种管理政策、策略、方法和措施，或者所有对人体健康造成急性或慢性损害的危险都不存在，因而是一个绝对概念。由此可见，食品安全涵盖的领域之广泛，在管理层面属于公共安全范畴；在社会层面属于管理范畴；所以，食品安全是以科学知识为理论基础，社会包括政府、执法部门、个人防范等在内的多元化、系统化的工程。

二、国内外主要存在的食品安全问题

发达国家食品安全问题经历了三个历史阶段，从早期的掺杂使假，到20世纪的技术性风险，再到21世纪的突发性事件威胁。我国食品安全也有类似历程，古代和近代中国以掺杂使假和腐败食物为主，新中国成立后从关注粮食安全、食品卫生到关注人为和技术因素造成的食品安全风险。历史经验表明，一国的食品安全形势与其经济发展水平密切相关。发达国家食品安全不同阶段的表现特征对我国食品安全治理具有重要参考价值。

（一）食品安全在第一个历史阶段呈现的主要问题

食品安全问题根据人类经济和科技发展水平因素的限制，起初以掺杂使假为主。以发达国家美国为例，19世纪后半叶，食品界的掺杂使假行为猖獗。这一时期，用1990年盖-凯美元计算，美国这一时期的人均GDP大致在1800—4000美元。中国从1978年改革开放到20世纪末，我国经历了从关注不洁食物的食品卫生阶段，到关注掺杂使假的食品安全阶段的转变。用1990年盖-凯美元计算，这一时期我国的人均GDP从1978年的1000多美元上升到2001年的4000多美元，与美国19世纪后半叶的情况较为类似。

（二）食品安全在第二个历史阶段呈现的主要问题

二十世纪前半叶，随着化学工业的快速发展，美国食品产业的风险来源迅速演变为滥用食品添加剂，农兽药等有害物质残留超标。这一时期美国人的人均GDP大致在4000-10000美元（1900年盖-凯美元）。中国加入WTO后，我国经济发展水平快速提升，人均GDP从2002年的4000多美元上升到2010年的8000多美元。用1900年盖-凯美元计算，2012年我国的人均GDP应在9500美元至10000美元之间，与美国1950年人均9561美元的水平基本相当。这一时期，来自种植、养殖环节农兽药残留超标以及加工环节超量超范围使用食品添加剂成为我国食品安全领域的主要问题。这一特征与美国20世纪前半叶的情形有着惊人的相似之处。

（三）食品安全在第三个历史阶段呈现的主要问题

二十世纪后半叶，农兽药残留的持续影响、食源性疾病以及环境污染引起的食品安全问题构成食品领域新的主题。21世纪初，突发性致病菌污染、畜禽疫病流行导致的食源性疾病，以及生物恐怖主义成为食品安全领域新的挑战。另外对因食品营养失衡导致的慢性疾病更加关注。中国未来阶段，农兽药残留、环境污染引起的食品安全问题，突发性致病菌污染、畜禽疫病流行导致的食源性疾病以及食品营养失衡导致的慢性病将持续存在，并将成为我国食品安全的主要特征。

三、食品安全与食品质量的联系与区别

食品的安全性是食品质量可视为决定食品价值或消费者对食品的可接受性的一个复杂的特征。食品质量与食品安全之间是一种交叉重叠关系。如果排除食品安全中的量的问题，而将食品安全狭义理解为食品质量的问题，那么狭义食品安全则是食品质量的一个重要方面，包含于食品质量之中。食品安全的国际认知经历了一个由强调食品数量安全转向偏重食品质量安全的过程。食品安全和食品质量两个词有时令人混淆不清。食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品质量是指影响食品价值的所有品质的总和，其质量特性包括功能性、可信性、安全性、适应性、经济性和时间性。

四、食品安全与食品卫生的区别

食品安全与食品卫生在领域范围、侧重点、控制对象等方面各不相同。食品卫生所指的范围比食品安全稍窄一些。食品安全包括种植、养殖、加工、包装、贮运、销售、消费等环节的安全，而食品卫生不含种植养殖环节的安全。食品安全是结果安全和过程安全的完整统一。食品安全要求对所有可能通过食品影响人体健康和安全的危害因素加以控制或预防，而食品卫生则主要强调食品的洁净。

第二节  食品安全发展的历史

人类对食品可能造成人体健康损害甚至死亡的认识，最早可追溯到人类历史的发端。从人类用火煮食开始，到认识到向食物中添加一些物质可以延缓食物的变质，再到随着人类对知识的不断探索，科技进步带来食品资源的过渡开发，生产规模的急剧扩大，生态环境污染日益严重，食品安全不再简单到可以用数量、卫生来描述，而是包括食品科学、农学、医学、理学、工学、管理学、经济学、法学、传媒学以及分子生物学技术、风险评估技术、检测技术、溯源技术、预警技术、安全控制技术、规范和标准实施技术、分析化学技术、毒理学评价技术、微生物分析技术、食品卫生检验技术、同位素技术、信息学技术、质量控制技术、分子生物学技术等方法在内的更为多元化和系统化工程。

一、古代食品安全

人类对食品可能造成人体健康损害甚至死亡的认识，最早可追溯到人类的起源。大约在170万年前到8000年前，人类主要是靠捕猎和采集野果维持生命，这一时期被称为食物采集期。此时，人类已认识到有些动植物是有毒的，可使人中毒甚至死亡，这也是该时期存在的主要食品安全问题。大约在8000年前至1万年前，人类开始进入到了食品生产期。这时，人类生产食物的技术与能力明显提高，出现了食物过剩的现象。过剩的食物需要贮藏，随即出现了食物腐败变质和食物中毒问题。于是食物各种保存方法和生产耐贮藏食品的新技术因运而生。大约在8000年前，在近东地区就首次使用煮沸消毒锅；大约在公元前7000年，古巴比伦尼亚首次酿造啤酒；大约在公元前3000年，闪族人（阿拉伯半岛的游牧民族）首次制作奶酪、黄油。大约在3000多年前的周朝，就能控制一定环境条件而制造出酒、醋、酱等发酵食品。这一时期还出现了腌制、熏制、自然风干和冷冻等食品保存技术，于是食品添加剂（主要是食盐、食醋、天然香料和天然草药）的应用等实践活动也随之开始。

我国夏商周时期，青铜制造工艺达到鼎盛，并广泛用作食品容器。因此经常发生中毒事件（后经证实是由铅中毒引起）；这一时期又发现了炼丹术（国外称炼金术），即将含汞物质炼成兼具治疗和强身健体功能的丹药，从而经常引发中毒事件。另外，随着农业的发展，可大面积种植玉米、小麦，因此出现了玉米、小麦被真菌污染而发生中毒事件。公元前600年，亚洲西部就曾发生因食用裸麦而引起的麦角中毒事件。

在实际生产、生活过程中逐渐认识到食物对人类健康可能造成的重大危害。因此引起了当时统治阶层的高度重视，并制定了相应的法律，如我国周朝时期就已经设置了“凌人”，专司食品冷藏防腐；唐朝时期制定的《唐律》规定了处理腐败食品的法律准则，如“脯肉有毒，曾经病人，有余者速焚之，违者杖九十；若与人食，并出卖令人病者徒一年；以故致死者，绞”。但当时关于食品与人类健康关系的认识还处于感性的、经验的积累阶段，因为当时整个食品安全的发展也正处在盲目的混浑不清的必然王国状态。

二、现代食品安全

（二）现代食品安全的形成期

十八世纪末法国的“化学革命”，为食物中化学污染物的发现与研究奠定了基础；1683年，荷兰科学家Leeuwenhoek在显微镜下观察到细菌之后，1837年巴斯德第一次认识到食品中微生物的存在及其作用，证明牛奶变酸是由微生物引起的；1860年他第一次用加热的方法杀死了葡萄酒和啤酒中的有害微生物（该方法即所谓的“巴氏消毒法”）。巴斯德的发现为现代食品安全的发展奠定了基础。如上所述，此期取得的主要成就有：

1.逐渐认识到了食品中的化学性污染物（如汞、镉、砷、铅等）和生物性污染物（如伤寒沙门氏菌、肉毒梭菌等）的性质与结构，并建立了相应的分析、检测与鉴定方法。

2.明确了微生物污染在食品腐败变质以及在食物中毒过程中的作用。

3.开始尝试用高压灭菌消毒、防腐剂及其他一些方法来延长食品保存期。

4.由于当时西方资本主义国家正处于自由竞争阶段，为了追逐高额利润，食品伪造、掺假、掺杂行为相当猖獗，因此这些国家最早建立了食品法。例如，1851年法国颁布了《取缔食品伪造法》、1860年英国颁布了《防止饮食掺假法》、1878年美国加利福尼亚州通过了《牛奶场法》。这一时期食品存在的主要安全问题是细菌污染与食品腐败变质、食物中毒、食品的伪造、掺假、掺杂等问题。

（三）现代食品安全的快速发展期

第二次世界大战结束以后，科学技术的快速发展带动了工业、农业、商业等的迅猛发展。这种快速发展直接或间接促进了食品安全的进一步发展与完善，并取得了令人瞩目的成就。主要表现在以下几个方面：

1.理论与技术研究方面  食品毒理学理论与食品安全性评价程序的建立及危险性分析方法的应用，都为评价食品中各种有害因素的毒性及制定食品安全标准提供了依据与保证；食品安全监督管理概念及理论体系的提出，为确保食品安全提供了强有力的保障；一些现代化、高精度仪器如各种色谱仪和分光光度计、气质联用仪、液质联用仪、核磁共振仪等在食品安全领域的应用，使发现与鉴定食品中新的化学性污染物及检测食品中痕量污染物成为可能；细胞生物学、分子遗传学、免疫组织化学、分子生物学等技术及同位素示踪技术等的应用，进一步阐明了食品污染物在体内的代谢、毒性作用性质、作用机制以及敏感、特异的生物标志物，为进一步修订污染物的食品安全标准奠定了基础。

2.食品污染物研究方面  食品的化学性污染是二战结束后食品的最主要安全问题，也是发展最快、最具特征的一个领域。其主要原因是：

（1）工业的盲目、无节制、无秩序扩张与发展，导致工厂排放的“三废”一度失去控制，从而造成环境及食品的严重污染，如在日本曾出现过“水俣病、骨痛病”等一类的“公害病”。

（2）农业为增加粮食产量，大量使用农药、化肥、除草剂、植物生长调节剂等，从而也导致了环境及食品的严重污染，如有机汞、有机氯农药这两类农药在20世纪70-80年代停止使用，但至今仍可在环境及食品中检出，有些地区的食品残留量仍然很高。

（3）为促进畜牧业的快速发展，在畜禽养殖过程中大量使用兽药、激素以及各种添加剂，从而导致这些化学物质在畜、禽产品中过量残留，并对人体造成一定危害，其中最典型的是盐酸克伦特罗（瘦肉精）。

（4）食品添加剂及各种容器包装材料在食品生产、加工、贮藏过程中的广泛应用，加重了食品化学性污染的严重局面。

（5）在腌制、发酵、烧烤、熏制等食品中发现了具有“三致”毒性（致突变、致畸、致癌）的化学污染物。如在20世纪50年代至80年代，陆续发现了N-亚硝基化合物、霉菌毒素、多环芳烃、杂环胺四大类致癌物。

生物性污染物研究方面，取得的重大成就是发现了霉菌污染的严重性，鉴定了一系列霉菌毒素的化学结构，并阐明了这些毒素的毒作用性质及作用机制。虽然在19世纪中叶就已经知道霉菌毒素的存在，但直到1960年发现黄曲霉毒素造成英国10万只火鸡死亡事件之后，霉菌毒素的研究才开始得到了世界各国和国际有关组织的高度重视。到目前为止，已发现与食品污染有关、并可引起人类健康危害的霉菌毒素主要有：黄曲霉毒素、赭曲霉毒素A、单端孢霉烯族化合物、玉米赤烯酮、橘霉素、杂色曲霉毒素、展青霉毒素、圆弧青梅偶氮酸、伏马菌素。

物理性污染物研究方面，食品的放射性污染是20世纪50年代中期提出并纳入食品安全的新问题，其原因是世界上的一些超级大国竞相开发核武器，开展核试验，建立核反应堆，偶尔出现核爆炸试验、核反应堆意外污染和意外泄露事件，如比基尼群岛氢弹试验、前苏联切诺贝利核反应堆和英国核反应堆意外泄露事故曾造成了食品的严重污染；此外，经常性的放射性物质开采、冶炼，工业、医疗放射性物质的应用，都会造成环境及食品的污染。因此世界各国都建立了包括食品在内的环境放射性污染检测系统，制定并不断修订“食品中放射性物质限量标准”和“食品放射性管理办法”。

3.食品安全监督管理研究方面  鉴于食品污染的严重局面，迫切需要将食品安全在理论和技术研究方面所取得的成果应用于生产和生活实际，以保护人类健康。世界各国都非常重视食品安全监督管理工作，不仅提出了食品安全监督管理的概念及理论体系，而且还成立了相应的组织管理机构，并开展了卓有成效的工作。1963年，FAO/WHO成立了食品法典委员会，主要负责制定推荐的食品安全标准及食品加工规范，协调各国的食品安全标准并指导各国和全球食品安全体系的建立。世界各国都制订了本国的食品卫生法及与之配套的技术规范、规章、办法等。政府设有专门负责食品安全监督管理部门，并有专业人员队伍负责食品安全的日常监督管理，从而基本上保障了食品安全。

（四）现代食品安全的划时代变革期

20世纪以来，随着改革开放，在食品原料的增多、食品制作方式的改变、不同饮食习惯的博弈将食品安全推入未知领域。

此期主要特色有：

1.新食品的引进  我国从国外引进了许多新食品，如咖喱、可可、鱼露、奶油、人工合成色素、香精等，这些新食品的加入，改变了中国原有食材的风味，给传统的食品烹调带来了很大的冲击。

2.新科技下催生出的新食品  在经济效益的驱动下，人们利用生物科技、基因工程技术等对传统食品进行改良。如给猪注射基因重组的猪生长激素，提高猪的瘦肉率，改善肉食品质；又或是增加传统果实的甜度，以适应人们的口味，迎合消费者的胃口。

3.厨房大变革  厨房越来越受到人们的重视，从设计到装修选材，无不从食品安全为出发点，西方先进的厨房设备和简易的烹饪方法正被人们学习和借鉴。

4.健康与食品安全理念提升  随着教育的普及和社会正向宣传，人们对食品科学、食品安全知识更加深入了解，使自己不再因满足口舌之欲不择而食，而是更加理性对待琳琅满、目品种繁多的食品。将营养健康和食品安全更好结合，了解自身适合吃什么，怎样吃，科学的选择食品。这逐渐成为国人的生活态度。

不管未来如何发展，食品安全问题贯穿始终，食品标准与法律法规是食品行业必须遵守的行为规则，并最终依靠食品安全监督管理来实现，食品安全监管是食品安全持续发展的根本保证。

二、我国食品安全监管的沿革

随着我国经济社会的发展，推动了我国不同时期食品安全监管体制的变革，我国食品安全监管体制的发展经历了卫生监管体制、分段监管体制和建立了统一专业、权威的食品安全监管体制。

我们将食品安全监管的历史变迁大致分为四个阶段，即：以“食品卫生”为主导思想的“单一部门”监管阶段（1953～2004）；以“食品安全”为主导思想的“多部门”初级监管阶段（2004～2009）；食品安全监管的“多部门”纵深发展阶段（2009～2013）；和以食品安全为主的多种体制并存的“一体化监管”阶段（2013至今）。

（一）第一阶段（1953～2004）

2004年以前，我国对食品的关注主要是充足的粮食供应问题，食品安全监管是以“食品卫生”为概念、以卫生行政部门负责的“单一部门”监管体制。这种体制初现于1953年，政务院第167次政务会议决定成立与行政区划相一致的省、地、县三级卫生防疫站，对食品安全的关注主要源于由卫生问题引发的疾病和中毒事件。

1.以“食品卫生”为主导思想的“单一部门”监管为主  由于建国初期的基本国情，人们对食品要求主要在于生存层面的满足。国家公有化改革后，食品以供给制为主，供应食品的生产经营者主要是依靠国家计划，因此，在政府的主导下，食品质量问题、安全问题不是主要矛盾，而政府及其相关部门所关注的，是食品卫生问题所引发的各种疾病以及食品中毒问题，为此，食品卫生是主要问题。受当时苏联卫生防疫体系的影响，1953年我国成立了各级卫生防疫站，主要承担包括食品卫生在内的公共卫生工作。当年颁布的《清凉饮料食物管理暂行办法》是新中国成立后第一个食品卫生法规。1965年，国务院批转卫生部、商业部、第一轻工业部、工商行政管理局、全国供销合作总社制定的《食品卫生管理试行条例》（已废止），强调“加强食品卫生管理，提高食品质量，防止食物中有害因素引起食物毒、肠道传染病等疾病，增进人民身体健康，促进生产”。该条例规定“卫生部门应当负责食品卫生的监督工作和技术指导”，“食品生产、经营主管部门和食品生产、经营单位，应当根据卫生标准和卫生指标，在本系统、本单位进行食品卫生的检验工作，对食品的卫生质量负责监督检查”，由此可见，我国基本确立了以卫生部门为主导，食品生产、经营主管部门和单位共同履行食品卫生质量监督的格局。1974年，国务院专门批转国家计委《关于防止食品污染问题的报告》，明确提出要做好食品卫生工作。

1979年改革开放以后的食品卫生监管内容逐渐丰富，法律法规逐步建立，但是整体的“单一部门”的“食品卫生”监管形态并没有发生根本性的改变。

2.食品安全多部门分段监管体制初步形成  改革开放极大地解放了我国生产力，我国在物质生活上逐渐摆脱贫困,基本上解决了温饱问题,直至向富裕发展。

（1）食品卫生监督体制的延续：1979年，国务院颁发《中华人民共和国食品卫生管理条例》（已废止），强调“加强食品卫生管理，提高食品质量，防止食品污染，预防食品中有害因素引起食物中毒、肠道传染病和其他疾病，增进人民身体健康，更好地为社会主义现代化服务”，该条例进一步强化了《食品卫生管理试行条例》以卫生部门为主、多部门管理的局面，食品卫生监管内容逐渐丰富，法律法规逐步建立，推动了我国的食品卫生管理工作，但是整体的“单一部门”的“食品卫生”监管形态并没有发生根本性的改变。在此期间，虽然卫生部门几经变革、努力适应不断发展变化的食品安全客观形势的需要，但却依然不能够满足食品安全监管任务的要求。

1982年，我国通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》从法律位阶来说，《食品卫生法（试行）》是新中国成立以来颁行的第一部关于食品卫生的基本法律，实现了我国食品卫生从行政管理向法治管理的历史性转变。《食品卫生法（试行）》在明确“国家实行食品卫生监督制度”的基础上，规定“各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作”，“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作”，“城乡集市贸易的食品卫生管理工作和一般食品卫生检查工作，由工商行政管理部门负责，食品卫生监督检验工作有食品卫生监督机构负责，畜、禽兽医卫生检验工作由农牧渔业部门负责”，“出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验”。

1984年，国务院还通过了《1981-2000年全国食品工业发展纲要》，进一步加强了对食品安全的监管。

1993年国务院进行了一次机构改革。这次变革从食品安全监管的角度来分析意义重大。存在了44年之久的轻工业部门开始推出历史舞台，肉制品、酒类、水产品、植物油、粮食、乳制品等诸多食品饮料制造行业的企业在体制上开始与轻工业部门分离，代之以指导性的轻工总会，后又改为经贸委下的国家轻工业局，直至2001年再次被撤销。

（2）从“食品卫生”到“食品安全”演变：在《食品卫生法（试行）》运行的基础上，1995年，《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）通过。该法规定“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”，“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责”，同时，“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”，“铁道、交通行政主管部门设立的食品卫生监督机构，行使国务院卫生行政部门会同国务院有关部门规定的食品卫生监督职责”。《食品卫生法》将卫生防疫站承担的食品卫生监督职责调整至卫生行政部门，我国以卫生部门为主导的多部门食品卫生监管体制正式形成，除铁路、交通和军队等系统外，食品生产经营企业的主管部门的监管职能被剥离，不再负责本系统的食品卫生工作。从根本上解决了原卫生“单一部门”监管的诸多问题。但是，在实践中，各部门之间的权责划分尚不够明确或者缺乏可操作性，出现了交叉和重复，或者有“真空地带”，“九龙治水”的弊端也日渐明显，这也给食品安全规范监管的全覆盖及其落地埋下了“隐患”。

2003年，根据《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其主要职责是对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。为进一步理顺食品安全监管职能和明确食品安全监管各部门的责任。

（二）第二阶段（2004～2009）

2004年9月1日，国务院发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》，依据“一个监管环节由一个部门监管”的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的监管方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确监管责任。

因此，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。此外，农业部、发改委和商务部门按照各自职责，做好种植养殖，食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。我国多部门分环节的食品安全监管体制正式形成。但此时的国家食品药品监督管理局并未履行过具体的食品安全监管职责。站在历史的角度回顾其角色定位，充其量不过是一个“协调者”的角色。

2008年3月，国务院《关于国务院机构改革方案的说明》明确了由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并相应对食品安全监管队伍进行整合。调整食品药品管理职能，卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度，国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全。卫生部履行食品安全综合监督职责；农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局，要按照职责分工，切实加强对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管。

（三）第三阶段（2009～2013）

2009年2月28日，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）审议通过。为了保障《食品安全法》的具体实施，国务院第73次常务会议于2009年7月8日通过《中华人民共和国食品安全法实施条例》， 该实施条例进一步强化各部门在食品安全监管方面的职责，完善监管部门在分工负责和统一协调相结合体制中的相互协调、衔接与配合。多部门监管体制的确立使食品安全“从农田到餐桌”的“全过程监管”思想在监管实践层面上成为可能。

卫生行政部门的“食品卫生”监管体制是“单一部门”监管的典型模式。存在的缺陷并不仅仅是监管思想和理念的不到位，还包括监管力量远远不能满足客观的需求、监管措施、方式方法和监管力度与形势要求相距甚远等情况，构建多部门食品安全综合协调监管体制从监管力量上解决了这一问题。《食品安全法》继续沿用“分段监管”的监管模式，进一步明确各部门的监管职责，即“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，即“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故”，“ 国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门”“分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”，“有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”，并强调食品安全监管机构之间的协调合作，即“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”。同时，为克服长期多部门监管存在缺位、越位或者错位的弊端，《食品安全法》加强了地方政府的监管职责，即“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核”。但此时这种食品安全监管模式导致食品安全监管的各自为政，造成信息沟通不畅、监管原则、制度、方法、行为等不一致现象，为强化食品安全监管部门之间的协调和加强指导，国家设立了食品安全协调机构——“国务院食品安全委员会”。

2010年2月，国务院发布《关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6号）设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，切实加强对食品安全工作的领导，承担“分析食品安全形势，研究部署，统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任”的职责。

2012年6月23日，国务院《关于加强食品安全工作的决定》强调：进一步健全科学合理、职能清晰、权责一致的食品安全部门监管分工，加强综合协调，完善监管制度，优化监管方式，强化生产经营各环节监管，形成相互衔接、运转高效的食品安全监管格局。同月28日，国务院办公厅发布《关于印发国家食品安全监管体系“十二五”规划的通知》。

（四）第四阶段（2013至今）

2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》强调“为进一步提高食品监管水平，有必要推进有关机构和职责整合”，有必要对食品实行统一监督管理。

为推动统一食品安全监管体制的改革，国家将国务院食品安全委员会办公室、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理的职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门”，“新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部”。

2013年3月22日，我国国家食品药品监督管理总局正式挂牌成立。根据分工，农业部主管全国初级食用农产品生产的监管工作；国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估与国家标准的制定工作；国家食品药品监督管理总局对食品的生产、流通、消费环节实施统一监督管理。同年5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。

2014年7月3日，全国人大常委会公布了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》。

2015年4月24日，新修订的《中华人民共和国食品安全法》经第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过。于2015年10月1日起正式施行。

目前，政府机构进行了改革，相关食品监管部门完成了合并，食品安全监督管理业务，统一归口由市场监督管理部门行使。

第三节 食品安全面临的挑战及未来发展趋势

现代食品安全经过二百多年，特别是二战以后60多年的建设与发展，不论是在理论体系还是技术、方法等方面都已日趋完善。作为实践性很强的食品安全知识，在解决食品安全实际问题，防止食品污染和有害因素对人体健康的危害方面也取得了举世瞩目的成就。然而从21世纪以来，食品安全又出现了一些亟待解决的新问题、新挑战。

一、食品安全面临的挑战

（一）新的生物性污染物的出现  生物性污染物所致的食源性疾病不断上升，在食品腐败变质等传统的食品安全问题已基本得到解决的发达国家中出现了疯牛病、O157：H7大肠埃希菌中毒、单核细胞增多性李斯特杆菌中毒、隐孢子虫中毒；同时一些传统的细菌性食物中毒又有上升的趋势，如沙门菌、空肠弯曲菌和肠出血性大肠埃希菌食物中毒等。造成生物性食源性疾病发生率增加的原因很多，其中主要包括食物中病原微生物发生改变，耐药菌株产生、传统的消毒方式失效，病原菌感染人类的机会增加；农田和农场耕作方式改变、牧场集约化的畜禽饲养技术和新的食品生产方式可能出现新的病原微生物，或一旦污染，其规模广泛；饮食方式的改变，如嗜好生食、延长货架期、在外就餐机会增加等，均可增加微生物相关的食源性疾病的发生率。

因此，食品安全今后的一个发展方向或亟待解决的问题是不断发现、认识和研究食品中新出现的生物性污染物；建立和执行生物性有害因素污染食品及引起食源性疾病的常规检测制度和监测网络；采用危险性分析方法评估微生物性危害，如第二十二次食品法典委员会和四十五届国际食品法典执行委员会要求成立FAO/WHO联合微生物危险性评估专家委员会，开展微生物危险性评估以保证微生物方面的食品安全。在此基础上通过定量微生物危险性评价和危害分析与关键控制点体系的建立，实现降低微生物性危害的最终目标。

（二）新的化学性污染物的出现  食品化学性污染形势依然（或更加）严峻。继1999年比利时首先发现二噁英污染食品事件，并引起世界范围恐慌之后，又相继发现了在食品生产加工过程中产生的氯丙醇、丙烯酰胺等新的污染物。上述三种污染物的共同特点是虽然在食品中含量少，但毒性大，甚至有明确的或潜在的致癌性，因此已引起国际有关组织、世界各国政府管理部门，科技界及消费者的高度重视及忧虑。另外，违规使用农药，滥用兽药从而导致食品高残留污染的形势依然严峻；环境持久性有机污染物对人类健康的危害依然存在。

因此，今后的研究方向和工作任务是继续发现、鉴定食品中新的化学性污染物，建立高效、灵敏、特异、高通量的检测方法，以便加强对化学性污染物的监督、监测和危险性分析，从而为国际和国家标准的建立、采取预防措施提供科学依据。另外，鉴于食品化学性污染种类繁多（可达几百种），进入人体并可检测到的外源性化学物质也可达上百种，尽管含量很低（如食品中都在标准限制的含量以下），但需要研究多个化合物低剂量长期接触的累积和联合毒性。

（三）食品新技术、新工艺和新型食品的出现，带来了食品安全新问题

近年来生物技术和一些高尖端化工技术应用于食品的生产、加工，从而产生了许多新型食品，如转基因食品、酶工程食品、辐照食品、微胶囊化食品、膜分离食品、超高压食品等。食品发酵工业中使用新的菌种、使用辐照技术来防腐、转基因食品安全性的不确定性、保健食品中不少传统药用成分并未经过系统的毒理学评价，如芦荟苷、银杏酸、葛根素、甘草酸、姜黄素等，这些新技术可能给新型食品带来新的食品安全问题，但目前还不清楚，因此需要密切注意并加强该领域的研究。这就要求研究者既要掌握食品安全知识，又要学习一些食品加工技术和工艺方面的知识。

（四）食品安全管理所面临和亟待解决的主要问题

1.加强食品污染与食源性疾病的实验室和流行病学监测，并建立全球性监测网络与信息平台，以便各国之间迅速交换信息，共同采取应对措施和建立国际标准。

2.全面系统地评估食品污染物的危害性。危害性分析是近年来才建立起的一种方法，仅在一些发达国家对个别污染物进行了评估。因此有必要对食品中存在的一切污染物（尤其是生物性）进行危险性分析，以便建立科学合理的预防措施。

3.国际食品安全的管理模式强调“从农田（或养殖场）到餐桌”的全过程管理，即以预防为主的原则来减少食源性危害，尤其在全过程中要全面贯彻和建立食品良好生产规范（GMP）和HACCP系统。

4.与国际食品安全标准即食品法典委员会标准接轨。食品安全与卫生已被世界贸易组织纳入其两个重要文件中：实施卫生与植物卫生措施协定和贸易技术壁垒协议。同时，WTO还将食品法典委员会所指定的标准、准则和技术规范指定为国际贸易仲裁标准，并得到了越来越多国家的认同和采用。而以科学为基础的危险性分析更是卫生与植物卫生措施协定的重要内容，在解决重大食品安全问题和制定食品安全标准中将会得到越来越多的应用。因此世界各国（包括我国）应该积极采纳这些WTO认可的原则，开展危险性评估，尽可能地多采纳国际食品法典委员会制定的标准。

食品安全不仅关系到各国居民的健康，而且还会影响各国社会经济发展、国际贸易、国家声誉及政治的稳定。由于全球经济一体化、跨国贸易频繁、交通便利快捷，一个地区或一个国家发生的食品安全问题将迅速波及其他国家和地区。因此食品安全问题受到了国际有关组织和各国政府的高度重视。食品安全在此过程中必将得到更大的发展。

二、食品安全面未来发展趋势

目前，从总体上来讲，我国的食品安全整体质量有了相应的提高，在保障人民生活和卫生健康需要方面有了长足进步，这是我们长期工作努力的结果。但是我国食品安全状况形势仍十分严峻，需要进一步的加强和提高，未来我国食品安全发展有以下5大发展趋势。

（1）政府对食品安全科技投入进一步加大  随着广大消费者及社会对食品安全问题关注程度的提高，我国政府已非常重视食品安全科技的投入。“食品安全关键技术”重大专项是我国政府“十五”期间关于食品安全问题设立的专项研究，科研经费仅中央财政拨款就有15亿元。食品安全问题已列入我国科技发展中长期规划，将进一步加大对食品安全科技投入。

（2）食品安全技术监控手段更先进、方法更完善  提高食品安全领域的科技水平，重点从关键检测技术、关键控制技术等方面进行攻关研究。未来食品安全检测技术在检测对象及检测方法上都将有新的突破。今后将大力发展食品安全监控中急需的现场快速检测技术和相关设备；研究有关安全限量标准中对应重要技术指标所缺乏的分析检测技术和方法。

（3）食品安全监管体系日趋完善  近年来，国际组织和各国政府都在加强食品安全管理，在管理体制上走兼并、垂直、高效的精兵简政之路。我国将在充分利用现有各部门及各地已经建立的检测网络、发挥各自优势的基础上，通过条块结合方式实现中央机构与地方机构之间、中央各部门机构之间、针对国内和进出口食品安全检验检疫机构之间的有效配合。充分利用已经建立的各种网络，形成统一高效的食品安全检验监测体系。

（4）食品安全管理法律、法规体系不断得到完善  法律、法规是食品安全的重要保证。今后我国将进一步加大食品市场的安全管理和监督力度，通过多部门行政执法和与公安、司法部门联合，从产地、生产、流通、销售各环节控制食品的污染，加大对涉及食品安全事件责任企业和责任人的惩罚和打击力度，健全市场管理和食品生产许可证、成品市场准入和不安全食品的强制召回制度。《中华人民共和国食品安全法》是我国继《产品质量法》、《消费者保护法》和《食品卫生法》之后又一部专门针对保障食品安全的法律，它的出台使我国食品安全管理法律法规体系得到进一步的完善，使我国食品安全法律、法规建设上了一个新的台阶。

（5）食品安全标准逐步与国际接轨，形成全球性的食品安全监管体系  我国将进一步加强食品质量安全标准体系建设，积累食品安全标准的技术基础数据。将制定或完善食品中有害物质的残留标准，建立起一套完整的、与国际接轨的残留标准体系。进一步加大食品安全通用基础标准与综合管理标准建设，研究与制定种植产品安全标准、养殖产品安全标准、食品加工安全标准和餐饮业食品安全控制标准4个方面的食品安全控制技术标准。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二章 食品安全监管的相关法律法规

法是由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，由国家强制力保证实施的行为规范的总和。 

民以食为天，食以安为先。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面依法治国的新理念新思想新战略，开启了中国特色社会主义法治建设新时代。围绕习总书记对食品安全提出的“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的要求，将食品安全管理与执政能力和水平挂钩。国家食品安全监管部门着力破解食品安全治理难题，加快完善法律法规制度体系，不断提高食品监管法治化水平，努力保障“史上最严”《食品安全法》的具体实施，保证“最严厉的处罚”能够落地。

市场监管部门在食品安全工作中实行“四个最严”：一是建立最严谨的标准。解决目前标准缺失、标准落后的问题，完善和提高标准水平，特别是要对标国际先进标准，强化标准的实施。二是实施最严格的监管。从源头严防、过程严管、风险严控。三是对于食品安全还要实行最严厉的处罚。包括巨额惩罚制度、巨额补偿制度、重奖举报人制度。总之，要依法加大、提高违法成本，严厉打击违法犯罪。四是坚持最严肃的问责。严格落实中央做出的新规定，关于《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，进一步压实地方政府的责任。市场监管总局要加强对食品安全的指导、督查和协调。

 

第一节 食品安全监管的相关法律

近年来，在推动食品安全法律法规不断完善的同时，起草、发布、修订了多部部门规章，目前已形成以《食品安全法》为核心，以相关配套法规规章和地方法规为支撑的食品安全法律法规体系，多层次、多方位、多维度保障人民群众“舌尖上的安全”。

一、《中华人民共和国食品安全法》

新修订的《中华人民共和国食品安全法》将于2015年10月1日起施行。新修订的《食品安全法》包括总则、食品安全风险监测和评估、安全标准、生产经营、检验、进出口、安全事故处置、监督管理、法律责任和附则，共有十章一百五十四条。

新《食品安全法》适应了食品安全监管体制改革和监管形势需要，建立覆盖全过程的食品安全监管制度，体现了“四个最严”的要求，被各界称为“史上最严的食品安全法”。整部法律的字数也由之前的1.5万字增加到了3万字。通过法律制度的完善，进一步加大违法者的违法成本，加大对食品安全违法行为的惩处力度，从根本上保障广大人民群众“舌尖上的安全”。

（一）新《食品安全法》的主要内容

一是强化全程风险防控。对食用农产品种养殖以及食品生产加工、贮存、运输、销售、餐饮服务等各环节补充、强化相关制度，加强风险分级管理。

二是强化各方责任落实。进一步完善了食品生产经营者、地方各级政府、监管部门以及检验认证机构等法律责任，

三是强化特殊食品严格监管。对婴幼儿配方奶粉和医学用途特殊食品实行产品注册管理，对保健食品实行注册与备案管理。

四是严惩违法行为。增加了行政拘留和治安管理制度、提高了行政罚款额度、强化了资格处罚，完善了行刑衔接机制、最低额赔偿制度以及民事责任连带制度等。

五是强化食品安全社会共治。增加了食品安全风险交流、责任保险、有奖举报等制度，规定了充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局。

（二）新食品安全法十大亮点

1.食品安全可全程追溯

食品生产经营者应当依照本法的规定,建立食品安全追溯体系,保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营企业采用信息化手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体系。

2.添加剂不许可不得生产

国家对食品添加剂生产实行许可制度。从事食品添加剂生产,应当具有与所生产食品添加剂品种相适应的场所、生产设备或设施、专业技术人员和管理制度,并依法取得食品添加剂生产许可。

3.只要有危险食品就得召回

食品生产者发现生产的食品不符合安全标准或有证据证明可能危害人体健康的,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品,通知相关生产经营者和消费者……食品安全监管部门认为必要的,可以实施现场监督。

4.剧毒、高毒农药有禁区

禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。国家对农药的使用实行严格的管理制度,加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药,推动替代产品的研发和应用,鼓励使用高效低毒低残留农药。

5.批发市场须抽查农产品

食用农产品批发市场应当配备检验设备和人员,或者委托食品检验机构,对进场销售的食用农产品抽样检验。进入市场销售的食用农产品在包装、运输等过程中使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料,应当符合食品安全国家标准。

6.网上卖食品必须“实名制”

网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记……消费者合法权益受损,可以向入网食品经营者或生产者要求赔偿。第三方平台提供者不能提供入网食品经营者真实名称、地址和有效联系方式的,由网络食品交易第三方平台提供者赔偿。

7.保健品不得宣称能当药吃

保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能,内容应当真实,与注册或备案的内容一致,载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或标志性成分及其含量等,并声明“本品不能代替药物”。

8.婴儿乳粉配方必须注册

婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册。注册时,应当提交配方研发报告和其他表明配方科学性、安全性的材料。

9.举报食品违法将受保护

县级以上政府的食药、质监等部门应公布本部门电子邮件地址或电话,接受咨询、投诉、举报……有关部门应当对举报人的信息予以保密,保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的,该企业不得予以解除、变更劳动合同或以其他方式对举报人进行打击报复。

10.监管不到位责任人将“被辞职”

违反本法规定,县级以上市场监管、农业等部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的,给予降级或撤职处分;情节严重的,给予开除处分;造成严重后果的,其主要负责人还应当引咎辞职:隐瞒、谎报、缓报食品安全事故;未按规定查处食品安全事故,或者接到食品安全事故报告未及时处理,造成事故扩大或蔓延;经食品安全风险评估得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论后,未及时采取相应措施,造成食品安全事故或不良社会影响……。

（三）分级管理、守土有责的原则

党政同责！

地方政府是守土有责，对食品安全同样是这个原则，也是国家食品安全监管体制建立的出发点。党中央国务院提出的要求是分级管理负责的，在食品安全法修订过程当中，新的食品安全法充分体现了这方面的规定，提出了一些更加具体、更加明确的要求。主要有以下几个方面：

1.强化食品安全的保障能力

特别是要针对一些地方不重视食品安全工作，使得食品安全监管的能力不足，比如食品安全需要人，需要执法队伍，需要检验检测的设备，需要资金的保障，这些都是属于地方政府应该提供的，修改后的食品安全法就提出，县级以上人民政府要将食品安全工作纳入到国民经济和社会发展规划，要将食品安全工作的经费列入本级政府的财政预算，加强食品安全监督管理能力的建设，此点体现的是为执法部门提升食品安全监管的能力提供执法的保障。

2.实行食品安全管理的责任制

修改后的食品安全法要求上级人民政府要对下级人民政府和本级的食品安全监管部门要做出专门的评议和考核，政府在食品安全监管工作分层级的权责都给于明确。

3.强化了对小作坊、食品摊贩等的监管  

新的食品安全法要求地方应该制定食品生产加工小作坊和食品摊贩具体的管理办法。按照新出台立法的规定，法律规定明确要求国家机关对专门事项做出配套具体规定，有关国家机关应在法律实施一年内做出规定。省、自治区、直辖市都要制定对小加工作坊和小摊贩具体的管理办法。

4.强化了责任的追究

修改后的食品安全法强化了地方政府食品安全的责任追究，要求对不依法报告、处置食品安全事故或者对本行政区域内涉及多环节发生区域性食品安全问题未及时组织进行整治，未建立食品安全全程监管工作机制和信息共享机制等等情形，新法上都有规定，都设定了相应的行政处分责任条款。

（四）分类管理的理念

新修订的食品安全法规定不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，就是突出了分类管理的理念、从源头上保证儿童食品的安全。新修改后的食品安全法明确了不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，主要是考虑仅采用分装方式生产婴幼儿配方乳粉存在着很大的安全隐患，最主要的问题是这种分装容易引起二次污染，容易让一些不法分子在二次分装过程中，造成非法添加、以次充好。通过禁止婴幼儿配方乳粉分装的这种行为，鼓励国内的生产企业集中力量提升研发能力和生产的技术水平，进一步保障婴幼儿配方乳粉的质量安全。

食品安全法修改的初衷对现行食品安全法是2009年实施的修改和完善。修改食品安全法的考虑，概括为三个需要：第一个需要，以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制的需要。第二个需要，完善监管制度，解决当前食品安全领域存在的突出问题的需要。第三个需要，建立最严厉的惩处制度，发挥重典治乱威慑作用的需要。

（五）制度设计确保严格性

新法通过制度设计来确保食品安全法的严格性。把原来104条增加了五十条，变成一百五十四条。主要修改是八个方面的制度构建。

一是完善统一权威的食品安全监管机构，由分段监管变成食药监部门统一监管。

二是明确建立最严格的全过程的监管制度，对食品生产、流通、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品的监管、网络食品交易等新兴的业态，在生产经营过程中的一些过程控制的管理制度，都进行了细化和完善，进一步强调了食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任。

三是更加突出预防为主、风险防范，对食品安全风险监测、风险评估这些食品安全中最基础的制度进一步的进行了完善，增设了责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在防患于未然，消除隐患。

四是实行食品安全社会共治，充分发挥各个方面，包括媒体、广大消费者在食品安全治理中的作用，形成整个社会有序参与食品安全，形成社会共治的格局。

五是突出对特殊食品的严格监管，有几类：保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品，这些特殊食品的监管做了进一步完善。

六是加强了对农药的管理。食用农产品是食品安全的源头，对农药管理方面，在食品安全法中也做了有针对性的规定，强调对农药的使用实行严格的监管，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发应用，鼓励使用高效低毒低残留的农药，特别强调剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物，并对违法使用剧毒、高毒农药的，增加规定由公安机关予以拘留处罚这样一个严厉的处罚手段。

七是加强对食用农产品的管理，将食用农产品的市场销售纳入食品安全法的调整范围，在具体制度方面，对批发市场的抽查检验、食用农产品建立进货查验记录制度等等进行了完善。

八是建立最严格的法律责任制度，通过法律制度的完善，进一步加大违法者的违法成本，加大对食品安全违法行为的惩处力度。

（六）社会共治、行业共同监管

社会共治原则在新修订的食品安全法上具体体现表现在：社会共治是食品安全治理中的一个新的原则、新的理念。所谓社会共治就是治理好食品安全，加强食品安全管理不能仅依靠政府，也不能仅依靠监管部门单打独斗，应该调动社会方方面面的积极性，大家有序参与到这项工作中来，才能够形成合力，形成好的食品安全治理的效果。在这次新修改的食品安全法关于社会共治方面首先在总则中明确食品安全工作实行社会共治这样一个基本的原则。在具体的制度方面，有四个方面体现加强食品安全社会共治的制度设计。

一是明确食品行业协会应当依照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营。食品行业协会是食品行业专业的协会，在社会共治方面应该发挥重要的作用。

二是消费者协会和其他消费者组织对违反食品安全法规定，侵害消费者合法权益的行为，在总则中明确规定要依法进行社会监督。食品安全共治方面消费者组织要发挥重要的作用。

三是增加规定食品安全有奖举报制度，明确对查证属实的举报应当给予举报人奖励，对举报人的相关信息，政府和监管部门要予以保密，保护举报人的合法权益，对举报所在企业食品安全违法行为的内部举报人要给予特别保护。

四是规范食品安全信息发布，强调监管部门应当准确、及时、客观地公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，规定对有关食品安全的宣传报道应当公正真实。

通过以上四个方面的法律规定，进一步地强化食品安全社会共治的原则和理念。

（七）重典治乱

新修改的食品安全法是体现重典治乱这个理念。

1.强化了食品安全刑事责任的追究

修改后的食品安全法对违法行为的查处上做了一个很大的改革。首先要求执法部门对违法行为进行一个判断，比如对非法添加化学物质，特别是对经营病死畜禽的，要判断是不是刑事犯罪，如果构成犯罪，就直接由公安部门进行侦查，追究刑事责任。如果不构成刑事犯罪的话，才是由行政执法部门进行行政处罚。

新《食品安全法》两条规定。第一条为强化对违法犯罪分子惩处的力度，对因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营的管理工作”。第二条是强化了行政法律责任的追究。一是新增加了行政拘留的处罚，现行的食品安全法当中没有这项规定，没有对违反食品安全违法的行为做出限制人身自由的处罚。新法增加了对违法添加非食用物质、经营病死畜禽、违法使用剧毒、高毒农药等屡禁不止的严重违法行为，增加了行政拘留的处罚。

2.大幅度提高了行政罚款的额度

在新法中，对有一些违法行为处罚的额度大幅度提高。比如对生产经营添加药品的食品，生产经营营养成份不符合国家标准的婴幼儿配方乳粉等违法行为，现行食品安全法规定，最高可以处罚货值金额10倍的罚款，新修改的食品安全法就规定最高可以处罚货值30倍，处罚的幅度有大幅度的提高。

3.对重复的违法行为增设了处罚的规定

针对多次、重复被罚而不改正的问题，新食品安全法又增设了新的法律责任，要求食品安全药品监管部门对在一年内累计三次因违法受到罚款、警告等行政处罚的食品生产经营者给予责令停产停业直至吊销许可证的处罚。

4.对非法提供场所的行为增设了处罚

对明知从事无证生产经营或者从事非法添加非食用物质等违法行为，仍然为其提供生产经营场所的行为，食品安全法明确规定食品安全监管部门也要对提供场所者也进行处罚。

5.强化了民事法律责任的追究

一是增设了消费者赔偿首负责任制。修改后的食品安全法强化了消费者权益的保护，要求食品生产和经营者接到消费者的赔偿请求以后，应该实行首负责任制，先行赔付，不得推诿。二是完善了惩罚性的赔偿制度，在现行的食品安全法实行10倍价款惩罚性的赔偿基础上，又增设了消费者可以要求支付损失3倍赔偿金的惩罚性赔偿。三是强化了民事连带责任。在现行食品安全法对集中交易市场的开办者规定了连带责任的基础上，修改后的食品安全法对网络交易第三方平台提供者未能履行法定义务，食品检验机构出具虚假检验报告，认证机构出具虚假的论证结论，使消费者合法权益受到损害的，也要求与生产经营者承担连带责任。四是强化了编造散布虚假食品安全信息的民事责任，修改后的食品安全法增加了条款，要求编造、散布虚假食品安全信息的媒体承担赔偿责任，现行食品安全法是没有这方面规定的。

新的食品安全法对互联网食品交易的管理规定也有所体现。在这次修法当中，对互联网食品交易方面设定了三项义务：一是一般性义务。要求网络食品第三方交易平台要对入网经营者实名登记，要明确管理责任。二是规定了管理义务。要求网络食品第三方交易平台要对依法取得许可证才能经营的食品经营者许可证进行审查，特别是发现入网食品经营者有违法行为的，应当及时制止，并且要立即报告食品安全监管部门。对发现严重违法行为的，应当立即停止提供网络交易平台的服务。三是规定了消费者权益保护的义务，包括消费者通过网络食品交易第三方平台，购买食品其合法权益受到损害的，可以向入网的食品经营者或者食品生产者要求赔偿，如果网络食品第三方交易平台的提供者对入网的食品经营者真实姓名、名称、地址和有效方式不能提供的，要由网络食品交易平台提供赔偿，网络食品交易第三方平台提供赔偿后，有权向入网食品经营者或者生产者进行追偿，网络食品第三方交易平台提供者如果做出了更有利于消费者承诺的，应当履行承诺。

（八）农产品的监管和保健品监管突出

1.对农产品抽样的覆盖率的保证也有所体现

新的食品安全法把食用农产品销售的职责由食品安全监管部门承担，确保食用农产品的监管安全，批发市场是一个源头，把批发市场这个源头管好就能减少食用农产品出现的一些安全风险问题。

对食用农产品实行抽样检验是对通过抽样检验的方式来加强对食用农产品质量的管理和控制。抽检的主要场所还是以农贸市场和批发市场为主。针对农贸市场抽检的品种主要是蔬菜、生鲜肉、水产品，以农药残留和兽药残留为主要的抽查项目。对食用农产品的抽检更多是依靠地方各级的食品安全监管部门进行抽检，省、市、县都是层层地对辖区内的食用农产品进行抽检，新的食品安全法规定食药部门对食用农产品进入市场后的监管职责，农业部门是食用农产品生产源头的监管部门，通过抽检发现问题，严肃处罚，严禁超标的农产品流入市场。

2.食品安全法对保健食品新的规定

主要有这么几个方面：一是明确了对保健食品实行注册与备案分类管理的方式，改变了过去单一的产品注册制度。二是明确了保健食品原料目录功能目录的管理制度，通过制定保健食品原料目录，明确原料用量和对应的功效，对使用符合保健食品原料目录规定原料的产品实行备案管理。三是明确了保健食品企业应落实主体责任，生产必须符合良好生产规范，并实行定期报告等制度。四是明确了保健食品广告发布必须经过省级食品安全监管部门的审查批准。五是明确了保健食品违法行为的处罚依据。特别是对于保健食品的标签、广告，食品安全法。规定比较具体、明确，处罚的措施也比较严厉。

食品安全法中保健食品原料目录中的原料只能用于保健食品的生产，而不能用于其他食品的生产的规定充分表明了对专业监管的重要性。保健食品原料目录中原料只能用于保健食品生产，不能用于其他食品生产的问题，在保健食品目录中，包括原料目录的名称、用量及其对应的功效。有些物质属于药食同源，既可以用于普通食品，也可以用于保健食品，新法中明确清晰地界定保健食品与其他食品的区别，提出了列入保健食品原料目录的原料，按照目录规定的用量、声称的对应功效只能用于保健食品的生产。

在这次的法律规定了餐饮服务提供者对原料的进货要进行记录，使用的原料应该符合国家食品安全相关的标准。

（九）食品经营者的责任

落实企业主体责任，首先要强化企业的主体责任意识。企业要牢固树立“安全第一，以质取胜”的理念，要认识到健全食品安全管理体系，规范食品生产经营行为，提高食品质量安全水平，不仅是其必须遵守的法定行为准则，而且是其应当承担的道义上的社会责任，更是其自身赖以生存和发展的“生命线”。要使保障食品安全成为企业的自觉行动，形成不断提升食品安全保障能力和水平的企业内生动力。

1.完善各类食品主体的共同义务

（1）确立企业第一责任原则

《食品安全法》第四条：食品生产经营者对其生产经营的食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。

（2）确立企业主要负责人全面负责

《食品安全法》第四十四条中规定：“食品生产经营企业的主要负责人应当落实企业食品安全管理制度，对本企业的食品安全工作全面负责”。

（3）明确食品安全管理人员考核上岗

《食品安全法》第四十四条中规定：“食品生产经营企业应当配备食品安全管理人员，加强对其培训和考核。经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗”。

（4）建立食品安全追溯体系

《食品安全法》第四十二条　国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。

（5）食品安全自查报告

《食品安全法》第四十七条　食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化，不再符合食品安全要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，应当立即停止食品生产经营活动，并向所在地县级人民政府食品安全监督管理部门报告。

（6）强化问题食品的召回

（7）《食品安全法》第六十三条　国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。

食品经营者发现其经营的食品有前款规定情形的，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。由于食品经营者的原因造成其经营的食品有前款规定情形的，食品经营者应当召回。

食品生产经营者应当对召回的食品采取无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。但是，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。

食品生产经营者应当将食品召回和处理情况向所在地县级人民政府食品监督管理部门报告；需要对召回的食品进行无害化处理、销毁的，应当提前报告时间、地点。食品安全监督管理部门认为必要的，可以实施现场监督。

食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营的，县级以上人民政府食品安全监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。

（7）明确食品网络交易者的义务

《食品安全法》第六十二条　网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。

网络食品交易第三方平台提供者发现入网食品经营者有违反本法规定行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级人民政府食品安全药品监督管理部门；发现严重违法行为的，应当立即停止提供网络交易平台服务。

（8）明确转基因食品标示义务

《食品安全法》第六十九条：“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示”。

1.强化企业主体责任意识

除了监管之外，企业自治、行业自律、消费者参与、媒体监督、司法裁判都是解决市场失灵，进而保障食品安全的手段，共同构成了食品安全治理体系。

《食品安全法》的第四章“食品生产经营”共五十条，全面界定了企业的主体责任。

企业是食品生产经营主体，是保障食品安全的第一道关口，企业所承担的主体责任是一种直接责任、根本责任、主要责任和第一位的责任，相比较而言，政府、监管部门、消费者和社会等其他责任主体所承担的责任，则是一种间接责任、衍生责任、次要责任和第二位的责任。

2.落实企业主体责任的抓手

（1）责任到人

①企业业主对食品安全负“第一责任”。

②设置“食品生产经营安全员”类似企业的“会计”，既对企业进行安全管理，也要配合政府监督企业规范运营。

③从业人员要严格履行岗位责任。

（2）保障体系

 ①过程控制体系，是企业对食品生产经营全过程实施质量控制的一系列措施，主要包括原料采购、原料验收、投料等原料控制，生产工序、设备、贮存、包装等关键环节控制，原料检验、半成品检验、成品出厂检验等检验控制，以及仓储、运输、装卸和交付控制等。

 ②产品追溯体系，是在食品生产、经营、消费各环节记录产品构成与流向信息的质量保证体系。依据相关法律法规的规定，食品企业有义务建立食品安全追溯体系。传统的追溯体系主要是通过生产经营记录、索证索票和购销台账等方式进行追溯。现代的追溯方式是采用高科技手段，运用电子信息追溯系统实现的。

 ③风险防范体系，是企业通过对生产经营过程中的风险点进行科学识别、分析、评估、监控和处置，从而有效消除风险隐患、妥善应对突发事件、最大程度减少危害的管理过程。

（3）配合诚信体系建设

食品产业是“良心产业”，企业要讲道德、凭良心生产经营食品。道德约束是保障食品安全的长效机制。食品经营企业应当积极配合监管部门的以下工作。

 ①建立食品生产经营企业信用档案，开展信用等级评定，实行信用分级管理。

 ②完善食品安全信用信息系统平台和共享机制，制定和实施“红黑名单”公示制度，建立奖惩约束机制。

 ③通过守信褒奖和失信惩戒的手段，全方位提升食品生产经营企业的违法违规成本，维护公平交易、正当竞争、诚实守信的市场秩序。

（4）责任保险

食品安全责任保险，是以企业对因其生产经营的食品存在缺陷造成消费者人身伤亡和财产损失时依法应负的经济赔偿责任为内容的保险。

将商业保险手段运用到食品安全管理中，能够借助保险公司对企业食品安全管理工作进行监督，倒逼企业落实主体责任；同时，还可以借助市场化的方法分散食品安全责任负担，在充分保障消费者权益的基础上，促进企业乃至产业的健康发展。

4.落实企业主体责任的方法步骤

①细化明确保障体系建设标准和要求，内容包括硬件建设、机构人员、责任体系、自查追责等方面的规范化、标准化要求。

②对企业管理人员和从业人员进行培训，推动企业加快建设自身的食品安全保障体系。

③培训监管人员掌握企业食品安全保障体系建设标准和要求，检查企业保障体系情况，实现全程监管。

④守土有责，建立责任制，追究落实企业法定代表人、安全员、从业人员的责任。

⑤加强保障体系建设，保障企业保障体系正常运行。

（十）法律责任

食品生产经营者要承担三大责任：民事责任、行政责任、刑事责任。

1.坚持刑事责任优先原则。

明确对部分严重危害食品安全的违法行为，如对非法添加化学物质、经营病死畜禽、生产经营有害物质超过标准限量的食品等违法行为，首先是否构成犯罪进行判断，对于涉嫌构成犯罪的，坚决移送公安机关，追究刑事责任；对于不构成犯罪的，再按照食品安全法的规定予以行政处罚。同时，为强化食品安全违法犯罪的惩戒，修改后的食品安全法规定，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，还终身不得从事食品生产经营管理工作。

2.增加行政拘留和治安管理处罚

《食品安全法》第一百二十三条　违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：

违法使用剧毒、高毒农药的，除依照有关法律、法规规定给予处罚外，可以由公安机关依照第一款规定给予拘留。

《食品安全法》第一百三十三条　违反本法规定，拒绝、阻挠、干涉有关部门、机构及其工作人员依法开展食品安全监督检查、事故调查处理、风险监测和风险评估的，由有关主管部门按照各自职责分工责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

    《食品安全法》第一百四十一条　违反本法规定，编造、散布虚假食品安全信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

3.提高财产罚数额

《食品安全法》第一百二十三条　违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；

 4.确立首负责任制

《食品安全法》第一百四十八条第一款:消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿；属于生产者责任的，经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的，生产者赔偿后有权向经营者追偿。

5.加大惩戒性赔偿

《食品安全法》第一百四十八条第二款：生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。

6.加大对累犯的处罚

 《食品安全法》第一百三十四条　食品生产经营者在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，由食品药品监督管理部门责令停产停业，直至吊销许可证。

7.对食品生产经营小单位的处罚

《食品安全法》第一百二十七条　对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。

（十一）因政府机构改革修正

根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》修正。

将第五条、第六条、第七条、第八条第二款、第十四条、第十六条、第十九条、第二十一条第二款、第二十二条、第二十三条、第二十七条、第三十二条、第三十五条第二款、第三十六条第一款、第三十八条、第四十二条第三款、第四十四条第三款、第四十七条、第四十八条第二款、第六十一条、第六十二条第二款、第六十三条、第六十四条、第七十三条第二款、第七十五条第二款、第七十六条第一款、第七十七条第一款、第七十九条、第八十条第一款、第八十一条、第八十二条第二款、第八十三条、第八十四条第二款、第八十七条、第八十八条第一款、第九十五条、第一百零三条、第一百零四条、第一百零五条、第一百零六条、第一百零九条、第一百一十二条第一款、第一百一十三条、第一百一十四条、第一百一十五条第一款、第一百一十六条、第一百一十七条、第一百一十八条、第一百一十九条、第一百二十条第二款、第一百二十一条、第一百二十二条、第一百二十三条、第一百二十四条第一款、第一百二十五条、第一百二十六条、第一百三十条第一款、第一百三十一条第一款、第一百三十二条、第一百三十四条、第一百三十五条第三款、第一百四十条、第一百四十四条、第一百四十五条、第一百四十六条、第一百五十二条中的“食品药品监督管理”修改为“食品安全监督管理”。

删去第十四条、第十九条、第二十一条第二款、第三十二条、第一百零三条第二款、第一百零五条第一款、第一百零九条、第一百一十五条第一款、第一百一十六条、第一百一十八条第二款、第一百一十九条、第一百二十一条、第一百四十四条、第一百四十五条、第一百四十六条中的“质量监督”。

将第四十一条、第一百二十四条第三款、第一百二十六条第三款、第一百五十二条第三款中的“质量监督”修改为“食品安全监督管理”。

将第一百一十条中的“食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责”修改为“食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责”。

将第一百二十一条第三款中的“环境保护”修改为“生态环境”。

二、《中华人民共和国刑法》及两高司法解释

刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律，是掌握政权的统治阶级为了维护本阶级政治上的统治和经济上的利益，根据自己的意志，规定哪些行为是犯罪并应当负何种刑事责任，给予犯罪人何种刑事处罚的法律规范的总称。

刑法有广义与狭义刑法之分。广义刑法是一切刑事法律规范的总称，狭义刑法仅指刑法典，在我国即《中华人民共和国刑法》。与广义刑法、狭义刑法相联系的，刑法还可区分为普通刑法和特别刑法。普通刑法指具有普遍使用效力的刑法，实际上即指刑法典。特别刑法指仅使用于特定的人、时、地、事(犯罪)的刑法。在我国，也就是指单行刑法和附属刑法。

1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订。根据1999年12月25日中华人民共和国刑法修正案，2001年8月31日中华人民共和国刑法修正案(二)，2001年12月29日中华人民共和国刑法修正案(三)，2002年12 月28日中华人民共和国刑法修正案(四)，2005年2月28日中华人民共和国刑法修正案(五)，2006年6月29日中华人民共和国刑法修正案(六)，2009年2月28日中华人民共和国刑法修正案(七)修正，根据2009年8月27日《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》修正，根据2011年2月25日中华人民共和国刑法修正案(八)修正，根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《刑法修正案(九)》修正。

《刑法修正案八》对危害食品安全犯罪进行了重大修正,涉及的内容主要有:一是将食品安全标准从"卫生标准"修改为"安全标准";二是对刑罚配置进行了修正;三是对量刑情节进行了完善;四是增设了食品监管渎职罪。

我国《刑法》对涉及食品安全领域的犯罪归类在“破坏社会主义市场经济秩序罪”中，共有两项罪名，即：一百四十三条“生产销售不符合安全标准的食品罪”和一百四十四条：“生产销售有毒有害食品罪”。

我国原《刑法》对涉及食品安全领域的犯罪只规定有两项罪名，即“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”。2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》对涉及食品安全领域的犯罪进行了重大修改和补充，将“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”修改为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”，并增加了“食品监管渎职罪”。　　 
　　（一）生产销售不符合安全标准的食品罪　　

1.原罪名发生了变化

近年来，不符合安全标准的食品，特别是有毒有害食品引发的恶性案件时有发生，食品安全犯罪危害严重，影响恶劣。2009年6月1日起施行的《食品安全法》替代了原《食品卫生法》，原《刑法》第一百四十三条规定的罪名是“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”，《刑法修正案（八）》第二十四条将罪名修改为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”。用“食品安全”代替了“食品卫生”，这一修改也与《食品安全法》有关规定相衔接。

2.取消单处罚金和按销售金额比例处罚金的规定

从地沟油、病死猪肉案件到假酒、瘦肉精案件，食品安全犯罪的方式不断创新、手段更趋隐蔽。再有就是通过互联网、快递来销售，逃避一些行政部门的监管。为了遏制食品犯罪，《刑法修正案（八）》将《刑法》第一百四十三条修改为“处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金……”，将原来的倍比罚金修改为直接规定罚金，直接取消了单处罚金的规定，对处罚金的数额不再以销售金额为依据，对罚金的上限也未作出规定。

3.增加该罪为“情节加重犯”，同时属于“结果加重犯”

这种危害食品安全犯罪中成员之间分工负责、责任明确，食品生产、运输、贮存、销售等各个环节互相配合又相对独立，跨地区作案明显增多，案值越来越大。《刑法修正案（八）》将《刑法》第一百四十三条修改为：“对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金……”，增加了“或者有其他严重情节的”规定，属于情节加重犯。该条同时规定：“后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”因此，该罪同时也是结果加重犯。只有加大打击力度，严密编织法网，依法严惩危害食品安全犯罪，才能有效地保证食品安全。

4.该罪属于“危险犯”而不是“行为犯”

《刑法》第一百四十三条在修正前后都有“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的”规定，说明生产、销售不符合安全标准的食品，只有“足以造成严重食物中毒事故”或“其他严重食源性疾病”的情形才构成此罪，否则就不构成此罪。如果生产、销售不符合安全标准的食品不足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，但其销售金额在5万元以上的，则按照《刑法》第149条第一款的规定构成“生产、销售伪劣产品罪”。

（二）生产销售有毒有害食品罪　　

1.取消了“拘役”的处罚

《刑法修正案（八）》第25条规定，将原《刑法》第144条生产、销售有毒、有害食品罪中“处五年以下有期徒刑或拘役”中的“拘役”取消，修改为“处五年以下有期徒刑，并处罚金”。

2.取消了单处罚金和按销售金额比例处罚金的规定

只要构成“生产、销售有毒、有害食品罪”将统统并处罚金，且没有规定并处罚金的上限。

3.该罪属于“行为犯”和“结果加重犯”，同时增加为“情节加重犯”

“行为犯”是指，只要有生产、销售有毒、有害食品的行为就构成此罪，而不管其是否造成后果。“结果加重犯”是指，生产、销售的有毒、有害食品对人体健康造成严重危害或致人死亡的结果将加重处罚，最高可判处死刑。同时，《刑法修正案（八）》第25条增加该罪为“情节加重犯”，对“有其他严重情节”和“其他特别严重情节”的情形将分别加重处罚，最高也可判处死刑。

4.正确理解“生产、销售有毒、有害食品罪”

“生产、销售有毒、有害食品罪”中“致人死亡或者有其他特别严重情节的，依照本法第141条规定处罚”的规定。《刑法》第141条是关于“生产、销售假药罪”的规定，不能简单理解为“生产、销售有毒、有害食品罪”是按照“生产、销售假药罪”的罪名来处罚的，而是指，如果生产、销售的有毒、有害食品与生产、销售的假药同样出现有“致人死亡或者有其他特别严重情节”的后果，将依照《刑法》第141条规定的“生产、销售假药罪”的法定刑“处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产”。

这里指出，《刑法》一百四十三条与一百四十四条在犯罪客体、犯罪主体方面存在相同或相似之处，但有根本的区别：一是生产、销售的食品的性质不同：前者生产、销售的是不符合安全标准的食品，其中可能有有毒、有害原料，但仍是食品原料；而后者生产、销售的是掺有有毒、有害的非食品原料的食品。二是犯罪的形态不同：前者是危险犯，除了实施生产、销售不符合安全标准的食品的行为外，还要行为是以造成法定的危险结果，犯罪才能成立；后者是行为犯，只要实施了生产、销售有毒、有害食品的行为，即构成犯罪。

最新颁布的《刑法修正案（八）》中法律条文的增改许多倾向于国计民生，针对食品安全监管漏洞，新修正案增设了“食品安全监管渎职罪”，用于督促和惩治食品安全监管过程中的失职渎职行为，将对“食品安全监管渎职罪”的法律适用和司法实践进行初步的探讨，以期新罪名在司法实践中能切实的发挥其效用。 

（三）食品监管渎职罪　　 
　　2011年5月1日中华人民共和国《刑法修正案（八）》正式施行。修正案在《刑法》第四百零八条后新增加了“食品安全监管渎职罪”，即“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。”并且规定“徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚。” 
　　食品安全问题事关国计民生，但是近年来食品安全事件层出不穷，其原因是这些企业缺乏诚信经营的理念，以及监管职能部门缺乏必要的监管。这其中往往牵扯到食品安全监管相关职能部门国家工作人员一些作为或不作为的渎职犯罪行为，甚至是贪污受贿行为。我国刑法在渎职犯罪之下，单独设立渎职罪名，目的就是根据社会现实的需要，针对某类犯罪加大打击力度，因此单列“食品安全监管渎职罪”这一罪名，是从保护食品安全这一重大民生问题出发，针对食品安全监管渎职犯罪加大打击力度，期望增强对食品安全监管部门和有监管职责国家工作人员的威慑，从而促使负有食品安全监管责任的国家工作人员切实履行职责，减少食品安全事件，保护人民群众的利益。

1.食品监管渎职罪的特征

（1）犯罪客体

食品监管渎职罪侵犯的是国家机关对食品安全的正常管理活动。具体而言，本罪的直接客体为食品安全监管机关的正常监管活动。

（2）客观要件

食品监管渎职罪的客观方面表现为玩忽职守或者滥用职权， 导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果。在危害行为上包括两种行为方式，一为玩忽职守即消极的不作为，明明负有食品安全监管职责而不履行监管义务，二为滥用职权即积极的作为，超越职权范围或者违背法律授权的宗旨，违反职权行使程序行使职权。在危害结果上要求导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果。

（3）犯罪主体

食品监管渎职罪的犯罪主体是特殊主体，即负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员。这里不仅仅是食品药品监督管理部门的工作人员，还包括负有食品安全监管职责的公安、卫生行政、农业行政、市场监督管理部门等其他国家机关工作人员。

（4）主观要件

行为人在主观上表现为过失既可构成本罪，即在主观上应该预见自己的玩忽职守行为或滥用职权行为可能导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种重大事故或造成严重后果的极其不负责任的心理态度。行为人玩忽职守或滥用职权的行为是故意的，但对损害结果的发生的过失的。徇私舞弊导致的发生重大食品安全事故发生或者其他严重后果的，将从重处罚。

对于未造成危害结果不构成食品监管渎职罪的渎职行为，但符合上述犯罪构成要件的，仍应分别按商检徇私舞弊罪、商检失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪对其定罪处罚。

2.食品监管渎职罪的立案标准

（1）相应渎职犯罪的刑罚等同或高于食品安全监管渎职罪的刑罚

以往类似行为存在同质不同罪的根本区别。从本罪的法定刑配置看，两高关于罪名的规定是将《刑法修正案(八)》第四十九条确定为一个罪名，同一罪名适用相同的法定刑，可以对食品安全监管渎职罪统一追诉标准。间接故意和过于自信过失不仅在主观恶性程度上具有大致相当性，而且在理论上和司法实践中也具有模糊性，难以区分，适用同一法定刑具有合理性。

根据刑法规定，商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪的处刑幅度规定与食品安全监管渎职罪基本一致，因此，如果商检、动植物检疫部门工作人员在履行食品安全监督管理职责过程中徇私舞弊渎职犯罪并具备有关情形，可以参照商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪立案标准规定予以追究。

对于商检失职罪、动植物检疫失职罪，刑法规定处三年以下有期徒刑或拘役一个档次，而放纵制售伪劣商品犯罪行为罪刑法只规定处五年以下有期徒刑或拘役一个档次，以上三种犯罪法定刑与食品安全监管渎职罪处刑幅度规定比较，法定刑明显偏低，因此，如果商检、动植物检疫部门及其他对生产、销售伪劣食品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员在履行食品安全监督管理职责过程中渎职犯罪，不能参照商检失职罪、动植物检疫失职罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪立案情形规定以食品安全监管渎职罪予以追究。

（2）相应渎职罪的立案追究情形必须是与食品安全事故有关的情形

一是渎职失职行为必须发生在食品安全监管领域。二是渎职失职行为必须导致了重大食品安全事故或者造成其他严重后果。三是负有食品安全监管职责的国家机关工作人员在食品安全监管过程中，因渎职失职但没有造成重大食品安全事故或没有造成与食品安全事故有关的其他严重后果的，则不构成食品监管渎职罪，但可能构成其他犯罪。

（3）食品安全渎职罪是典型的“结果犯”。

以导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果为犯罪的构成要件，没有出现这样的结果就不构成本罪。食品监管渎职罪同时属于“结果加重犯”。修正后的《刑法》第408条之一规定：“造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑”，就是对结果加重的处罚规定。本条还同时规定：“徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚。”也就是说，负有食品安全监管职责的国家机关工作人员，在食品安全监管中如果有徇私舞弊行为，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的将从重处罚。

（四）《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》

为充分运用法律武器严厉惩治危害食品安全犯罪，有效遏制危害食品安全犯罪猖獗势头，经2013年4月28日最高人民法院审判委员会第1576次会议、2013年4月28日最高人民检察院第十二届检察委员会第5次会议通过， 2013年5月4日起施行。

以严密、严厉为突出特点，其覆盖的链条更全面、覆盖的范围和能力更宽泛，因此成为迄今为止首个相对全面系统、专门针对食品犯罪的解释。本解释明确了危害食品安全相关犯罪定罪量刑标准，提出相关罪名司法认定标准，统一新型疑难案件的法律适用意见。

司法解释共22条，主要规定11个方面的问题。为明确和统一司法适用，依法对严重犯罪从严惩处，司法解释第一条至第七条首次对生产、销售不符合安全标准食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪这两个罪的定罪量刑情节认定标准作出具体规定。
　　司法解释明确具有5种情形之一，即可认定为足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病危险。这5种情形分别是：含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的；属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品的；属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的；婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的；其他足以造成严重食物中毒事故或者严重食源性疾病的情形。
　　此外，司法解释还明确规定对人体健康造成严重危害的情形，增强了司法实践可操作性。针对以往司法实践中仅从轻伤、重伤角度对“人身危害后果”这一加重结果要件进行理解和认定存在的局限性，司法解释结合危害食品安全犯罪案件的特点，从伤害、残疾程度以及器官组织损伤导致的功能障碍等方面规定了多重认定标准。
  1.明确利用“地沟油”加工食用油行为的法律适用
  食品非法添加行为危害极其严重，为依法惩治此类犯罪，司法解释首次从三个方面明确了法律适用标准问题：
　　一是针对实践中存在的使用有毒、有害的非食品原料加工食品的行为，如利用“地沟油”加工食用油等，明确此类“反向添加”行为同样属于刑法规定的在“生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料”。
　　二是基于国家禁用物质具有的严重危害性，明确国家禁用物质即属有毒、有害物质，凡是在食品中添加禁用物质的行为均应以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
　　三是基于当前保健食品中非法添加禁用药物易发多发的特点，如在减肥保健食品中添加副作用危害严重的“西布曲明”等药物成分，在男性保健食品中添加“伟哥”等，明确规定对此类行为应以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。
  2.惩治“黑窝点”，严防“病死猪”
　　司法解释用了专门的条款依法惩治非法从事生猪屠宰、经营行为。地下生猪屠宰窝点是当前病死、毒死、死因不明以及未经检验检疫的猪肉流入市场的一个重要通道。依法惩治私设生猪屠宰窝点、非法从事生猪屠宰经营活动是确保猪肉及其制品安全的重要一环。我国生猪屠宰管理条例规定，国家实行生猪定点屠宰制度；未经定点，除了农村地区个人自宰自食之外，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。
　　因此，司法解释明确规定，违反国家规定，私设生猪屠宰厂（场），从事生猪屠宰、销售等经营活动，依照刑法规定以非法经营罪定罪处罚；同时又构成生产、销售有毒、有害食品罪等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
  3.从严惩处食品滥用添加行为
　　为依法惩治食品滥用添加的犯罪行为，司法解释首次从三个方面明确了相关法律适用标准。
　　一是针对现实生活中大量存在流通、贮存环节的添加行为，将刑法规定的“生产、销售”细化为“加工、销售、运输、贮存”等环节，以此实现对食品加工、流通等整个链条的全程覆盖；二是针对食用农产品种植、养殖中的滥用添加问题，明确刑法规定的“食品”除加工食品之外，还包括食用农产品；三是基于滥用添加的食品依照有关行政法律法规属于不符合食品安全标准的食品，明确食品滥用添加行为，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，应以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚。
　　司法解释还首次明确生产、销售不符合安全标准的食品添加剂、食品相关产品行为的定罪处罚标准。规定生产、销售不符合食品安全标准的食品添加剂，用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂，或者用于食品生产经营的工具、设备等，构成犯罪的，依照刑法规定以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。

三、《中华人民共和国行政许可法》

《行政许可法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行，它是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》之后又一部规范政府行为的重要法律。《行政许可法》立法宗旨是“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。”

《行政许可法》分八章八十三条。概括起来就是三大制度、六大原则。三大制度即行政许可设定、行政许可实施、行政许可监督检查制度；六大原则即合法，公开、公平、公正，便民，救济，信赖保护和监督原则。

（一）《行政许可法》的立法背景

（1）完善社会主义市场经济和加入世贸组织新形势的客观要求。
　　（2）转变政府职能、深化行政体制改革的迫切需要。
　　（3）从源头上预防和治理腐败的客观要求。
　　（4）建设法治政府的客观必然。
　　（5）巩固行政审批制度改革成果，推行行政审批制度改革深化的需要。

（二）行政许可的概念
　　行政许可一般讲就是通常所说的行政审批。它是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
　　（三）行政许可的性质
　　（1）行政许可是对公民、法人和其他组织行使某种权利是否符合法定条件的一种判断或者核实，不是对申请人的授权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍。
　　（2）公民、法人和其他组织从事某种特定活动，是其自已的权利。对这种权利的限制只能依法进行，并不当然地享有限制这种权利的权力。
　　（3）行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。这种责任表现在为申请人实现其权利提供相关服务或者保障。
　　（四）行政许可的特征
　　（1）行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利（比如房地产登记）和确认民事关系（比如婚姻登记）的行为，不具有行政管理的性质，不属于行政许可。
　　（2）行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为，如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可。
　　（3）行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。
　　（4）行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关的特定活动。
　　（五）行政许可的功能
　　1.控制危险
　　这是行政许可最主要、最基本的功能。行政许可作为事前管理的一种方式，主要是对可能发生的危险提前设防，以从源头上控制危险的发生。
　　2.配置资源
　　在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率（形成垄断）。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。
　　3.证明或者提供某种信誉、信息
　　在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可（通常是登记）的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。
　　（六）行政许可的分类
　　（1）普通许可
  　（2）特许
　　（3）认可
　　（4）核准
  　（5）登记

（七）行政许可的原则

1.合法原则
　　设定和实施行政许可，应当按照法定的权限、范围、条件和程序。
　　2.公开、公平、公正原则
　　设定行政许可的过程、行政许可的规定，行政许可实施的主体、条件、程序、实施行政许可的期限、行政机关作出的决定应当公开。
　　实施行政许可时，不能对符合法定条件的个人和组织实行歧视待遇，要做到一视同仁。
　　3.便民原则
　　行政机关在实施行政许可的过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务，方便人民群众。
　　4.救济原则
　　公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
　　5.信赖保护原则
　　行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为；确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。
　　6.监督原则　　

行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。

（八）《行政许可法》设定的行政许可范围

1.可以设定行政许可事项的范围
　  （1）第一类是普通许可事项。
　　即直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。普通许可需符合三个条件：一是这类事项应当是防范危险、保障安全的事项；二是法律对这类事项没有禁止但都附有条件；三是符合行政许可法第11条、第13条的要求。

（2）第二类是特许事项。
　　即有限资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。特许需符合两个条件：
　　一是这类事项原则上都涉及资源配置。二是通常都是有偿的，可以转让。

（3）第三类是认可事项。
　　即提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，认可需符合五个条件：
　　一是为公众提供服务，而不是为个人提供服务。二是属于直接关系公共利益的职业、行业，如建筑业、律师、医师。三是需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能。特殊信誉，是以特殊技能和品德支撑的信誉，如会计师、医师所应具备的信誉；特殊条件是指不同于同类事物或者不同于一般平常情况的条件；特殊技能，指常人所没有而应当经过学习、培训方能取得的技能。四是一般可以通过考试来判断与特定身份相联系，不得转让。五是符合行政许可法第11条、第13条的要求。

（4）第四类是核准事项。
　　即直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。核准需符合三个条件：
　　一是这些设备、设施、产品、物品要按事前公布的技术标准、技术规范来建造、施工，或者生产、提供。二是审定的方式是检验、检测、检疫，审定的依据是事前公布的技术标准、技术规范。这里的技术标准、技术规范，是可量、可测，由科学的数据支撑的。三是符合行政许可法第11条、第13条的要求。

（5）第五类是登记事项。
　　即企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。作为行政许可的登记，是指企业或者其他组织未经登记就没有从事某种活动的能力或者资格，如果从事某种活动，即属违法。这种登记的功能是证明性的，或者向社会提供某种信息。

（6）第六类是法律、行政法规规定的其他事项。

2.不可以设行政许可的事项
　　（1）公民、法人或者其他组织能够自主解决的事项。

（2）市场竞争机制能够有效解决的。

（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的。

（4）采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。

 3.设定行政许可的价值取向
　　（1）应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。
　　（2）有利于维护公共利益和社会秩序。
　　（3）促进经济、社会和生态环境协调发展。

（九）行政许可设定权限

1.设定主体
　　有权设定行政许可的国家机关：
　　全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可。其他国家机关一律无权设定行政许可。
　　2.设定形式
　　行政许可法规定，法律，行政法规，国务院的决定，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定行政许可；其他规范性文件一律不得设定行政许可。
　　3.行政许可设定权限
　　（1）凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。
　　（2）对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
　　（3）必要时，国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。
　　（4）对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可，但地方性法规在设定行政许可时受到以下四个方面的限制：
　　一是不得对行政许可法规定的可以设定行政许可的事项以外的其他事项设定行政许可。
　　二是不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。
　　三是不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。
　　四是设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
　　五是对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年，需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。
　　4.设定行政许可应当遵循的规则
　　（1）设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。
　　（2）起草法律草案、法规草案和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
　　（3）行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定予以修改或者废止。同时，行政许可法还规定：行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关；公民、法人或者其他组织也可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。
　　此外，行政许可法还对下位法的规定权作了明确规定。一是不得增设许可。同一事项上位法没有设行政许可的，下位法不得设；上位法设了一个行政许可，下位法不得设两个。二是不得增加行政许可的条件。

四、《中华人民共和国行政处罚法》

第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）是我国行政法律体系中的一部基本法律。它的颁布实施，是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，对于规范行政机关有效地依法行政，改进和提高行政管理工作，维护社会秩序和公共利益，加强廉政建设，克服官僚主义，消除腐败，保护公民的合法权益，都将起到促进作用。

《行政处罚法(最新修正版)》是（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过1996年3月17日中华人民共和国主席令第63号公布根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修正）的。  

行政处罚法的立法宗旨概括地说主要包括两个方面，一方面是规范行政处罚的设定与实施，保障和监督行政机关有效进行行政管理；另一方面是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。《行政处罚法》分为八章六十四条。由总则、行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定、行政处罚的执行、法律责任及附则等构成。

（一）行政处罚法的含义

行政处罚法分广义和狭义两种，狭义的行政处罚法专指《中华人民共和国行政处罚法》；广义的行政处罚法泛指一切有关行政处罚的行政法律、法规和规章。

根据中国的立法体制，行政处罚法可以表现为以下几种类型：

1.法律

法律可以分为全国人民代表大会制定的基本法律全国人大常委会制定的基本法律之外的法律。《行政处罚法》就是法律。中国许多现行法律都对行政处罚作了规定，成为行政机关和法定授权组织实施行政处罚的重要依据。

2.行政法规

行政法规是国务院依据宪法和法律在其职权范围内发布的有关国家行政管理活动的规范性法律文件。其法律效力次于宪法和法律。由于行政管理工作的复杂性，行政法规涉及到各个方面，如《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《无证无照经营查处办法》等。大多数行政法规成为行政机关和法定授权组织实施行政处罚的最广泛的法律依据。

3.地方性法规

地方性法规是地方各级人民代表根据该地区的具体情况和实际需要，制定和颁布的仅适用于本行政区域的规范性法律文件。其效力低于宪法、法律和行政法规。地方性法规是中国法律体系的重要组成部分，许多地方性法规都对行政处罚作了具体规定。因此，地方性法规也是行政处罚的重要依据。

4.规章

规章是特定行政机关依照行政程序制定的仅适于本部门或本行政区域的规范性法律文件。部委规章是国务院部、委员会依法制定的仅适于本部门的规范性文件；地方政府规章包括省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府依法制定的规章。规章作为行政立法的重要组成部分，也大量涉及行政处罚的内容。如《食品召回管理办法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》。因此，规章也是行政处罚的重要依据。

（二）行政处罚法存在形式

《行政处罚法》除了以专门的行政处罚法律、行政法规、地方性法规和规章的形式表现以外，大量的是以这些规范性法律文件之中的行政处罚条款和行政处罚专章的形式存在的。

（三）《行政处罚法》规定的时效

《行政处罚法》对行政处罚的时效作出了明确规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。

（四）《行政处罚法》是对行政机关本身的规范和监督

一是建立了我国设定行政处罚的法律制度。我国的法律、行政法规以及地方性法规大部分是属于行政管理性质的，要由各级国家行政机关来贯彻实施。 法律、法规和规章制定的法律责任，是行政机关贯彻法律、法规的重要手段。行政处罚之所以是行政机关保证政令贯彻实施的有效手段，就是因为它具有强制性，它对违反行政意志的公民和组织强迫其履行一定的义务，如果这种强制性措施的行使是非法的，将损害公民、组织的合法权益。

除行政处罚法规定的法律、行政法规、地方性法规以及在法律权限内设定行政处罚的规章以外，其他任何规范性文件均不得设定行政处罚，这对于改变目前行政处罚的设定和实施比较混乱的局面，将起到很大的促进作用。
　　二是健全了我国法律责任制度。我国现行的法律责任制度，由民事责任、行政责任和刑事责任三部分组成。依法追究违法行为的法律责任，是社会主义法制的基本原则。行政法律责任在一些单行的法律中有具体的规定，但从法律制度上说，还缺少统一的规范。《行政处罚法》的制定，使我国的民事责任、行政责任和刑事责任三大法律责任制度框架基本建立起来。这对于完善我国法律责任制度，保障法律贯彻执行，有重要意义。
　　三是完善了我国行政程序法律制度，促进行政机关依法行政。健全社会主义法制的一个重要任务，就是各级行政机关要依法行政，用法律来规范政行政行为。这可以包括三个方面，一是抽象的行政行为，包括制定行政法规、规章；二是具体管理的具体行政行为；三是对行政行为的监督和救济制度。

四是对社会主义民主政治的发展，加强廉政建设有着促进作用。《行政处罚法》确定的一些基本原则，如行政处罚的法定原则，法无明文规定不得给予处罚原则，行政处罚必须公正、公开，不听取当事人的陈述、申辩，行政处罚无效等原则，进一步使公民、法人或者其他组织更清楚地了解如何以法律手段保护自己的合法权益，也使行政机关工作人员自觉地学会依法行政，推动我国的行政管理民主化、法制化，从而促进社会主义民主政治的发展。

五、《中华人民共和国行政强制法》

《行政强制法》是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。行政强制法于2011年6月30日经十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过，自2012年1月1日起施行，共分七章七十一条。

所谓行政强制，是指行政机关及其官员利用法律赋予的行政权力，对公民、企业和社会组织进行的强制行为，它包括行政强制措施和行政强制执行两大类。一是行政强制措施，即行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人的财产实施暂时性控制的措施；二是行政强制执行，即行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人，依法强制其履行义务的行为。

（一）立法宗旨和指导思想

立法宗旨：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法”。

指导思想：一是赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；二是对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

（二）行政强制措施的设定和实施

行政强制措施的设定权限和实施程序是本法需规范的主要问题。该法规定，行政强制措施由法律设定，尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物以及其他一些行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物等两类行政强制措施。该法对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定，对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求，还对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了具体规范。

（三）行政强制执行的设定和实施

对行政强制执行的设定和实施进行规范，是本法的一项重要内容。该法规定，实施行政强制执行的行政机关由法律规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。该法规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，发现行政决定有明显缺乏事实、法律法规根据的，可以进行实质审查。

（四）设定行政强制的论证评估

为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，该法设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。“第十五条行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。

行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。”

（五）行政强制措施的实施主体

规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施。该法第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”第二十二条规定“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施”。

（六）行政强制措施的程序

实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。第二十三条规定：“延长查封、扣押的决定应当告知当事人。”第二十八条第二款规定“解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。”

（七）执行协议

在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。第四十二条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”

《行政强制法》的颁布，从三个方面约束了行政强制权，一是规范了行政强制种类的设定规则，终结了过去行政机关自我设权的乱象；二是规定了各类行政强制的程序，终结了过去行政机关乱扣押、乱查封、乱抓人的乱象；三是对违反规定和理由不充分的行政强制行为，规定了法院有权拒绝执行。这三个方面，击中了当前行政权力胡乱行使的要害，一定程度上制约了行政权。

六、《中华人民共和国农产品质量安全法》（2018修正）

（2006年4月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过　根据2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》修正）

（一）《农产品质量安全法》的重要意义

国以民为本，民以食为天，食以安为先。农产品质量安全直接关系人民群众的日常生活、身体健康和生命安全;关系社会的和谐稳定和民族发展;关系农业对外开放和农产品在国内外市场的竞争。《农产品质量安全法》的正式出台，这是关系“三农”乃至整个经济社会长远发展的一件大事，具有十分重大而深远的影响和划时代的意义。出台《农产品质量安全法》，是坚持科学发展观，推动农业生产方式转变，为发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业和社会主义新农村建设提供坚实支撑的现实要求;是构建和谐社会，规范农产品产销秩序，保障公众农产品消费安全，维护最广大人民群众根本利益的可靠保障;是推进农业标准化，提高农产品质量安全水平，全面提升我国农产品竞争力，应对农业对外开放和参与国际竞争的重大举措;是填补法律空白，推进依法行政，转变政府职能，促进体制创新、机制创新和管理创新的客观要求。

（二）出台《农产品质量安全法》的有关背景

人们每天消费的食物，有相当大的部份是直接来源于农业的初级产品，即农产品质量安全法所称的农产品。农产品的质量安全状况如何，直接关系着人民群众的身体健康乃至生命安全。农产品质量安全问题被称之为社会四大问题之一(人口、资源、环境)。农产品的农(兽)药残留及有害物质超标;食物中毒事件不断发生，食品质量问题近年居消费者投诉之首。近年来全球有数亿人因为摄入污染的食品和饮用水而生病。我们不但要保证老百姓吃得饱，还要保证老百姓吃得安全、吃得放心，这是坚持以人为本、对人民高度负责的体现。全国人大常委会虽已制定了食品卫生法和产品质量法，但食品卫生法不调整种植业养殖业等农业生产活动;产品质量法只适用于经过加工、制作的产品，不适用于未经加工、制作的农业初级产品。为了从源头上保障农产品质量安全，维护公众的身体健康，促进农业和农村经济的发展，有必要制定专门的农产品质量安全法。在中央的高度重视和各有关方面的共同努力下，农产品质量安全法在很短的时间内得以顺利出台。

（三）《农产品质量安全法》的调整范围和主要内容

《农产品质量安全法》调整的范围包括三个方面的内涵。一是关于调整的产品范围问题，本法所指农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品;二是关于调整的行为主体问题，既包括农产品的生产者和销售者，也包括农产品质量安全管理者和相应的检测技术机构和人员等;三是关于调整的管理环节问题，既包括产地环境、农业投入品的科学合理使用、农产品生产和产后处理的标准化管理，也包括农产品的包装、标识、标志和市场准入管理。可以说，《农产品质量安全法》对涉及农产品质量安全的方方面面都进行了相应的规范，调整的对象全面、具体，符合中国的国情和农情。

《农产品质量安全法》共分八章五十六条, 内涵相当丰富。第一章是总则，对农产品的定义，农产品质量安全的内涵，法律的实施主体，经费投入,农产品质量安全风险评估、风险管理和风险交流，农产品质量安全信息发布，安全优质农产品生产，公众质量安全教育等方面作出了规定;第二章是农产品质量安全标准，对农产品质量安全标准体系的建立，农产品质量安全标准的性质，农产品质量安全标准的制定、发布、实施的程序和要求等进行了规定;第三章是农产品产地，对农产品禁止生产区域的确定，农产品标准化生产基地的建设，农业投入品的合理使用等方面作出了规定;第四章是农产品生产，对农产品生产技术规范的制定，农业投入品的生产许可与监督抽查、农产品质量安全技术培训与推广、农产品生产档案记录、农产品生产者自检、农产品行业协会自律等方面进行了规定;第五章是农产品包装和标识，对农产品分类包装、包装标识、包装材质、转基因标识、动植物检疫标识、无公害农产品标志和优质农产品质量标志做出了规定;第六章是监督检查，对农产品质量安全市场准入条件、监测和监督检查制度、检验机构资质、社会监督、现场检查、事故报告、责任追溯、进口农产品质量安全要求等进行了明确规定;第七章是法律责任，对各种违法行为的处理、处罚做出了规定;第八章是附则。

（四）《农产品质量安全法》确立的基本制度

整个法律主要包括以下十项基本制度：一是政府统一领导、农业主管部门为主体、相关部门分工协作配合的农产品质量安全管理体制，这一管理体制明确了农业主管部门在农产品质量安全监管中的主体地位(《农产品质量安全法》总则第三条、第四条、第五条等)。二是农产品质量安全标准的强制实施制度，政府有关部门应按照保障农产品质量安全的要求，依法制定和发布农产品质量安全标准并监督实施，不符合农产品质量安全标准的农产品，禁止销售(《农产品质量安全法》总则第八条和第二章全部)。三是防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度(《农产品质量安全法》第三章全部)。四是农产品生产记录制度和农业投入品生产、销售、使用制度(《农产品质量安全法》第四章第二十条至二十五条)。五农产品质量安全市场准入制度(《农产品质量安全法》第三十三条、三十七条)。六是农产品的包装和标识管理制度(《农产品质量安全法》第五章全部第二十八条至三十二条)。七是农产品质量安全监测制度(《农产品质量安全法》第二十六条、第三十四条至三十六条)。八是农产品质量安全检查监督检查制度(《农产品质量安全法》第三十九条等)。九是农产品质量安全的风险分析、评估制度和信息发布制度(《农产品质量安全法》第六条、第七条等)。十是对农产品质量安全违法行为的责任追究制度(《农产品质量安全法》第四十条、四十一条和第七章全部共十四条)。同时，法律还明确了各级政府要将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作。

（五）《农产品质量安全法》对农产品产地管理的规定

生产过程是影响农产品质量安全的关键环节。《农产品质量安全法》对农产品生产者在生产过程中保证农产品质量安全的基本义务作了规定，主要包括：(1)依照规定合理使用农业投入品。农产品生产者应当按照法律、行政法规和国务院农业主管部门的规定，合理使用化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，禁止使用国家明令禁止使用的农业投入品，防止因违反规定使用农业投入品危及农产品质量安全。(2)依照规定建立农产品生产记录。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，如实记载使用农业投入品的有关情况、动物疫病和植物病虫草害的发生和防治情况，以及农产品收获、屠宰、捕捞的日期等情况。(3)对其生产的农产品的质量安全状况进行检测。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当自行或者委托检测机构对其生产的农产品的质量安全状况进行检测，经检测不符合农产品质量安全标准的，不得销售。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于农产品产地管理的规定，农业部进一步制定了《农产品产地安全管理办法》。

（六）《农产品质量安全法》对农产品生产者在生产过程中应当遵守保障农产品质量安全的规定

生产过程是影响农产品质量安全的关键环节。《农产品质量安全法》对农产品生产者在生产过程中保证农产品质量安全的基本义务作了规定，主要包括：(1)依照规定合理使用农业投入品。农产品生产者应当按照法律、行政法规和国务院农业主管部门的规定，合理使用化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，禁止使用国家明令禁止使用的农业投入品，防止因违反规定使用农业投入品危及农产品质量安全。(2)依照规定建立农产品生产记录。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，如实记载使用农业投入品的有关情况、动物疫病和植物病虫草害的发生和防治情况，以及农产品收获、屠宰、捕捞的日期等情况。(3)对其生产的农产品的质量安全状况进行检测。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当自行或者委托检测机构对其生产的农产品的质量安全状况进行检测，经检测不符合农产品质量安全标准的，不得销售。

（七）《农产品质量安全法》对农产品包装和标识的规定

逐步建立农产品的包装和标识制度，对于方便消费者识别农产品质量安全状况，对于逐步建立农产品质量安全追溯制度，都具有重要作用。《农产品质量安全法》对于农产品包装和标识的规定主要包括：(1)对国务院农业主管部门规定在销售时应当包装和附加标识的农产品，农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人，应当按照规定包装或者附加标识后方可销售;属于农业转基因生物的农产品，应当按照农业转基因生物安全管理的规定进行标识。依法需要实施检疫的动植物及其产品，应当附具检疫合格的标志、证明。(2)农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用的保鲜剂、防腐剂和添加剂等材料，应当符合国家有关强制性的技术规范。(3)销售的农产品符合农产品质量安全标准的，生产者可以申请使用无公害农产品标识;农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的，生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于农产品包装和标识的规定，农业部进一步制定了《农产品产地安全管理办法》。

（八）《农产品质量安全法》对农产品质量安全实施监督检查的规定

依法实施对农产品质量安全状况的监督检查，是防止不符合农产品质量安全标准的产品流入市场、进入消费，危害人民群众健康、安全后果的必要措施，是农产品质量安全监管部门必须履行的法定职责。《农产品质量安全法》规定的农产品质量安全监督检查制度的主要内容包括：(1)县级以上政府农业主管部门应当制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查，监督抽查结果由省级以上政府农业主管部门予以公告，以保证公众对农产品质量安全状况的知情权。(2)监督抽查检测应当委托具有相应的检测条件和能力检测机构承担，并不得向被抽查人收取费用。被抽查人对监督抽查结果有异议的，可以申请复检。(3)县级以上农业主管部门可以对生产、销售的农产品进行现场检查，查阅、复制与农产品质量安全有关的记录和其他资料，调查了解有关情况。对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，有权查封、扣押。(4)对检查发现的不符合农产品质量安全标准的产品，责令停止销售、进行无害化处理或者予以监督销毁;对责任者依法给予没收违法所得、罚款等行政处罚;对构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

（九）《农产品质量安全法》对国家建立农产品质量安全监测制度的规定

建立农产品质量安全监测制度是为了全面、及时、准确地掌握和了解农产品质量安全状况，根据农产品质量安全风险评估结果，对风险较大的危害进行例行监测，既为政府管理提供决策依据，又为有关团体和公众及时了解相关信息，最大限度地减少影响农产品质量安全因素对人民身体的危害。农产品质量安全监测制度的具体规定主要包括：监测计划的制定依据、监测的区域、监测的品种和数量、监测的时间、产品抽样的地点和方法、监测的项目和执行标准、判定的依据和原则、承担的单位和组织方式、呈送监测结果和分析报告的格式、结果公告的时间和方式等。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于实施农产品质量安全监测制度的规定，农业部进一步制定了《农产品质量安全监测管理办法》。

（十）《农产品质量安全法》对检测机构的规定

《农产品质量安全法》规定，监督抽查检测应当委托相关的农产品质量安全检测机构进行，检测机构必须具备相应的检测条件和能力，由省级以上人民政府农业行政主管部门或者其授权的部门考核合格，同时应当依法经计量认证合格。规定应当充分利用现有的符合条件的检测机构，主要是避免重复建设和资源浪费。建立农产品质量安全检验检测机构，开展农产品生产环节和市场流通等环节质量安全监测工作，是实施农产品质量安全监管的重要手段，也是世界各国尤其是发达国家的普遍做法。在《农产品质量安全法》中做这样的规定，对于政府依法开展农产品质量安全监管，确保农产品质量安全，保证人民群众的身体健康和生命安全，具有十分重要的意义。目前，通过农业部授权认可和国家计量认证的农产品质量安全检验检测中心已达238家，全国省、市、县农业部门已经建立检测机构1100多家，检测内容基本涵盖了主要农产品、农业投入品和农业环境等相关领域，拥有各类检测技术人员近2万名。为贯彻实施好《农产品质量安全法》中关于农产品质量安全检测机构的有关规定，农业部进一步制定了《农产品质量安全检测机构资格认定管理办法》。

（十一）《农产品质量安全法》对批发市场的规定

《农产品质量安全法》明确规定了禁止销售的农产品范围，同时规定农产品批发市场应当设立或者委托农产品质量安全检测机构，对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测;发现不符合农产品质量安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向农业行政主管部门报告;应当建立进货检查验收制度。法中还规定了批发市场相应的民事赔偿责任和法律责任。农产品批发市场主要是由国家投资的公益性事业，做这样的规定既参照了国际通行惯例，又充分考虑我国产品市场流通的现状。一方面，农产品批发市场作为提供农产品交易场所的独立法人单位，应当承担进入市场的农产品的质量安全责任，并有义务保证市场上农产品的质量安全;另一方面，目前我国大中城市的农产品主要通过批发市场流通，农产品批发市场是联系农产品生产、运输、消费等链条的关键环节，批发市场承担起相关的把关责任，就意味着向前可以追溯生产者的责任，向后可以保护消费者的消费安全。

 

第二节 食品安全监管相关法规

一、《中华人民共和国食品安全法实施条例》（国务院令第557号公布）已经2019年3月26日国务院第42次常务会议修订通过，现将修订后的《中华人民共和国食品安全法实施条例》，自2019年12月1日起施行。

（一）进一步明确职责、强化食品安全监管

主要有五方面的内容：一是要求县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监管体制，加强监管能力建设。二是强调部门依法履职、加强协调配合，规定有关部门在食品安全风险监测和评估、事故处置、监督管理等方面的会商、协作、配合义务。三是丰富监管手段，规定食品安全监管部门在日常属地管理的基础上，可以采取上级部门随机监督检查、组织异地检查等监督检查方式；对可能掺杂掺假的食品，按照现有食品安全标准等无法检验的，国务院食品安全监管部门可以制定补充检验项目和检验方法。四是完善举报奖励制度，明确奖励资金纳入各级人民政府预算，并加大对违法单位内部举报人的奖励。五是建立黑名单，实施联合惩戒，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接。 

（二）完善食品安全风险监测、食品安全标准等基础性制度 

完善食品安全基础制度，有利于提高食品安全工作的科学性、有效性。为此，《条例》从四个方面对食品安全风险监测、标准制定作了完善性规定：一是强化食品安全风险监测结果的运用，规定风险监测结果表明存在食品安全隐患，监管部门经调查确认有必要的，要及时通知食品生产经营者，由其进行自查、依法实施食品召回。二是规范食品安全地方标准的制定，明确对保健食品等特殊食品不得制定地方标准。三是允许食品生产经营者在食品安全标准规定的实施日期之前实施该标准，以方便企业安排生产经营活动。四是明确企业标准的备案范围，规定食品安全指标严于国家标准或者地方标准的企业标准应当备案。 

（三）在进一步落实生产经营者的食品安全主体责任

生产经营者是食品安全第一责任人。《条例》从四个方面进一步强调了食品生产经营者的主体责任。一是细化企业主要负责人的责任，规定主要负责人对本企业的食品安全工作全面负责，加强供货者管理、进货查验和出厂检验、生产经营过程控制等工作。二是规范食品的贮存、运输，规定贮存、运输有温度、湿度等特殊要求的食品，应当具备相应的设备设施并保持有效运行，同时规范了委托贮存、运输食品的行为。三是针对实践中存在的虚假宣传和违法发布信息误导消费者等问题，明确禁止利用包括会议、讲座、健康咨询在内的任何方式对食品进行虚假宣传；规定不得发布未经资质认定的检验机构出具的食品检验信息，不得利用上述信息对食品等进行等级评定。四是完善特殊食品管理制度，对特殊食品的出厂检验、销售渠道、广告管理、产品命名等事项作出规范。 

（四）法律责任

主要作了五方面的规定：一是落实党中央和国务院关于食品安全违法行为追究到人的重要精神，对存在故意违法等严重违法情形单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。二是细化属于情节严重的具体情形，为执法中的法律适用提供明确指引，对情节严重的违法行为从重从严处罚。三是针对《条例》新增的义务性规定，设定严格的法律责任。四是规定食品生产经营者依法实施召回或者采取其他有效措施减轻、消除食品安全风险，未造成危害后果的，可以从轻或者减轻处罚，以此引导食品生产经营者主动、及时采取措施控制风险、减少危害。五是细化食品安全监管部门和公安机关的协作机制，明确行政拘留与其他行政处罚的衔接程序。 

（五）加强学校食品安全监管

学校的食品安全关系广大青少年的身体健康，广受社会关注。为细化新《食品安全法》的规定，进一步加强学校食品安全，《条例》规定，学校食堂应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并定期开展食品安全自查；承包食堂的，应当取得食品经营许可，对食堂的食品安全负责；学校应当督促承包方落实食品安全管理制度，并承担管理责任。 

（六）加强保健食品监管　　

保健食品属于特殊食品，安全风险较高，国家对其实行严于一般食品的监管制度。为进一步加强监管，在新《食品安全法》基础上，《条例》主要补充了以下内容：一是不允许对保健食品等特殊食品制定食品安全地方标准，防止一些食品生产者对本应实行特殊严格管理措施的保健食品等特殊食品以地方特色食品的名义生产，逃避法定义务。二是加强生产环节的把关，规定保健食品生产工艺有原料提取、纯化等前处理工序的，生产企业应当具备相应的原料前处理能力。三是加强对销售环节的监管，规定销售者应当核对保健食品标签、说明书内容是否与经注册或者备案的内容一致，不一致的不得销售；保健食品不得与普通食品或者药品混放销售。 

（七）食品虚假宣传行为

为进一步治理食品虚假宣传，《条例》在新《食品安全法》基础上补充了以下规定：一是禁止利用包括会议、讲座、健康咨询在内的任何方式对食品进行虚假宣传。二是明确非保健食品不得声称具有保健作用。三是针对实践中一些组织和个人擅自发布未取得我国资质认定的机构出具的食品检验信息欺骗误导消费者的行为，《条例》规定任何单位和个人不得发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息，不得利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定，欺骗、误导消费者，对违法者最高可以处100万元罚款。 

二、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号） 

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》共二十条。该法规于2007年7月26日通过并颁布实施，主要是为了加强食品等产品安全监督管理，进一步明确生产经营者、监督管理部门和地方人民政府的责任，加强各监督管理部门的协调、配合，保障人体健康和生命安全。该法规主要是规范食品、食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品，是我国迄今为止对食品等产品安全监管最严厉的一部行政法规。

（一）《特别规定》的法律效力

国务院法制办公室《关于〈国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定〉适用问题的复函》规定，在食品安全法公布施行后，“特别规定”仍为现行有效的行政法规。依照《立法法》第七十九条第一款的规定，特别规定的法律效力低于法律，高于行政法规。据此，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》与《食品安全法》以及《产品质量法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》等法律有规定的，对同一事项的规定不一致的，适用《食品安全法》的规定；《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定。

（二）《特别规定》适用涉及食品方面的范围   

（1）食品、食品添加剂及食品相关产品；
   （2）食用农产品。

（三）《特别规定》的地方政府责任

《特别规定》明确了县级以上地方人民政府应当将食品安全监督管理纳入政府工作考核目标，对本行政区域内的产品安全监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域内的监督管理工作，建立健全监督管理协调机制，加强对行政执法的协调、监督；统一领导、指挥产品安全突发事件应对工作，依法组织查处产品安全事故；建立监督管理责任制，对各监督管理部门进行评议、考核。

三、《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）

《无证无照经营查处办法》共十九条，经国务院公布，自2017年10月1日起施行。

（一）《无证无照经营查处办法》修改背景

《无证无照经营查处办法》是为适应深化商事制度改革以及营造宽松的创业创新环境的需求，取代了“取缔办法”，在监管体制、措施以及处罚尺度方面做出了较大的变革。《办法》调整了无证无照经营的查处范围，明确了部门监管职责，是转变监管理念、加强事中事后监管、保障“先照后证”改革顺利实施的重要举措，有利于提高监管效率，促进创业创新。  

（二）《无证无照经营查处办法》总体思路

《办法》强调放管结合，为大众创业、万众创新营造良好制度氛围。一是放宽不属于无证无照经营活动的范围，鼓励社会投资创业，激发市场活力，并为地方人民政府根据本地实际，灵活创新管理预留制度空间。有些特殊的经营行为虽然没有营业执照，不再要求经营者办理工商登记，但属于合法经营，不受查处。规定在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动。依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。充分地反映了适当放宽市场管制、合理利用城乡公共空间、满足城乡居民日常生活便利和小额经营活动需求的改革方向和立法目的，有利于鼓励社会投资创业，利于降低市场准入门槛，增强市场自由度和宽容度。与此同时，也利于采用最低限度的证照管理制度，减少无证或者无照经营的空间。二是规定查处部门应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，避免一概取缔的简单化执法，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。三是突出放管结合，分类治理，处罚适度。放宽了查处的范围，执法更为柔性。法律、行政法规对其处罚没有明确规定的无照经营行为，适当减轻法律责任，不再予以没收工具，并降低罚款数额。无照经营罚款数额的上限，其他法律法规没有明确规定的，统一修改为1万元。使得无照经营者在取得营业执照后仍有一定的物质条件从事合法经营活动。

（三）《无证无照经营查处办法》确定的原则

《办法》以立法形式正式确立了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，查处无证无照经营行为不再只是市场监管一家之责，对接“先照后证”商事制度，在法规名称上将无证和无照并列，明确区分了无证经营、无照经营及“无证无照经营”三种情形。实行无照经营和无证经营分别由工商行政管理部门和许可审批部门查处的制度。对监管授权模糊之处，采取了“事前补充授权”的方式，确保事有人管、责有人负，实现监管无缝衔接。

（四）《无证无照经营查处办法》明确部门执法权限，厘清监管职责

（1）对一般性项目的无照经营，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。对无证经营的，法律、法规、国务院决定对负责查处无证经营的部门有明确规定的，由规定的部门查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门查处。对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。

（2）《无证无照经营查处办法》提出，要加强组织协调，形成监管合力，提高监管效能。一是明确县级以上地方人民政府负有组织、协调职责。二是规定查处部门应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享，发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，及时通报有关部门。三是规定查处部门将无证无照经营记入信用记录，并依法公示相关信息。

（3）《办法》鼓励群众举报，明确规定将查处单位或个人的信息记入信用记录。对实名举报的，应当告知处理结果，并为举报人保密。对查处的单位或个人从事无证无照经营的，应当记入信用记录，并依照相关法律、法规的规定予以公示。

四、《生猪屠宰管理条例》（国务院令第525号）

《生猪屠宰管理条例》是1997年12月19日国务院令第238号发布，2007年12月19日国务院第201次常务会议修订通过，2008年5月25日国务院令第525号公布，根据2011年01月08日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订。 根据2016年02月06日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订。

目的是加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量安全，保障人民身体健康。条例全文共五章三十六条，对屠宰地点、监督管理、法律责任进行了限制和说明。各级食品药品监管部门同时承担食品安全委员会办公室职责，涉及相关工作时适用。

（一）继续维持了生猪定点屠宰制度

针对实践中存在的问题，从四个方面对生猪定点屠宰制度作了进一步完善：

一是完善了生猪定点屠宰厂（场）设置规划制度。为了把规划责任落到实处，条例明确规定，生猪定点屠宰厂（场）设置规划由省、自治区、直辖市人民政府畜牧兽医主管部门会同环境保护部门以及其他有关部门负责制订。同时，将“适当集中”补充规定为制订生猪定点屠宰厂（场）设置规划应当遵循的原则之一，以体现生猪定点屠宰厂（场）向规模化、集约化发展的方向。

二是适当上收了审查确定生猪定点屠宰厂（场）的权限，将生猪定点屠宰厂（场）由原条例规定的“市、县人民政府”组织有关部门审查确定，修改为由“设区的市级人民政府”组织有关部门审查确定。同时，为了强化生猪定点屠宰厂（场）设置规划的约束作用，还明确规定设区的市级人民政府在确定生猪定点屠宰厂（场）时，应当征求省级人民政府畜牧兽医行政主管部门的意见。

三是为加强监督，增加了生猪定点屠宰厂（场）名单公布和备案制度，规定设区的市级人民政府应当将其确定的生猪定点屠宰厂（场）名单及时向社会公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。

四是明确了生猪定点屠宰厂（场）的退出机制，规定畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。

（二）完善了加强监督管理的内容

一是明确规定了县级以上地方人民政府在生猪屠宰监督管理方面职责，包括加强对生猪屠宰监督管理工作的领导，及时协调、解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题。

二是为了落实生猪屠宰监管责任，加大监管力度，明确规定畜牧兽医行政主管部门应当严格履行职责，加强对生猪屠宰活动的日常监督检查，并对畜牧兽医行政主管部门依法进行监督检查的程序和规范要求以及有关单位和个人配合监督检查的义务作了规定。特别是，条例明确规定了畜牧兽医行政主管部门依法进行监督检查可以采取的措施，包括：进入生猪屠宰等有关场所实施现场检查；向有关单位和个人了解情况；查阅、复制有关记录、票据以及其他资料；查封与违法生猪屠宰活动有关的场所、设施，扣押与违法生猪屠宰活动有关的生猪、生猪产品以及屠宰工具和设备。

三是为了加强社会监督，及时发现和处理生猪屠宰活动中的违法行为，条例明确规定畜牧兽医行政主管部门应当建立举报制度，公布举报电话、信箱或者电子邮件地址，受理对违反本条例规定行为的举报，并及时依法处理。

（三）完善有关法律责任

一是增加规定了应当受到处罚的违法行为种类，包括：出借、转让生猪定点屠宰证书或者生猪定点屠宰标志牌；冒用或者使用伪造的生猪定点屠宰证书或者生猪定点屠宰标志牌；不建立或者实施肉品品质检验制度；屠宰注水或者注入其他物质的生猪，以及为未经定点违法从事生猪屠宰活动的单位或者个人提供生猪屠宰场所或者生猪产品储存设施等。

二是对生猪定点屠宰厂（场）的违法行为，除对定点屠宰厂（场）进行处罚外，增加规定了对其主要负责人进行罚款的处罚。

三是加大了对违法行为的处罚力度。在提高罚款数额的同时，扩大了取消生猪定点屠宰厂（场）资格处罚措施的适用范围。生猪定点屠宰厂（场）出借、转让定点屠宰标志牌、出厂（场）未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品、屠宰注水或者注入其他物质的生猪等行为，都有可能被取消生猪定点屠宰厂（场）资格。此外，条例对依法追究有关违法行为的刑事责任作了明确的衔接性规定。

（四）其他的规定

《条例》还明确规定，地方人民政府及其有关部门不得限制外地生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品进入本地市场。这是为了保证质量优、信誉好、品牌知名度高的生猪产品在地区间顺畅流通，通过创造和维护良好的市场环境，鼓励生猪屠宰加工企业做大做强，提高生猪产品质量安全水平。

五、《乳品质量安全监督管理条例》（国务院令第536号）

《乳品质量安全监督管理条例》共八章六十四条，经2008年10月9日国务院第28次常务会议通过公布施行。目的是加强乳品质量安全监督管理，进一步完善乳品质量安全管理制度，加强从奶畜养殖、生鲜乳收购到乳制品生产、乳制品销售等全过程的质量安全管理，加大对违法生产经营行为的处罚力度，加重监督管理部门不依法履行职责的法律责任，保证乳品质量安全，保障公众身体健康和生命安全，促进奶业健康发展。《条例》所称乳品，主要是指生鲜乳和乳制品。条例规定了奶畜养殖者、生鲜乳收购者、乳制品生产企业和销售者对其生产、收购、运输、销售的乳品质量安全负责，是乳品质量安全的第一责任者。县级以上地方人民政府对本行政区域内的乳品质量安全监督管理负总责，相关监管部门按照法定职责各负其责。

（一）明确监管部门的职责和法律责任

一是明确监管部门的职责分工，并对监管部门的监督检查职责提出严格要求。条例规定，畜牧兽医部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理。质量监督检验检疫部门负责乳制品生产环节和乳品进出口环节的监督管理。食品安全监督部门负责乳制品销售环节、餐饮服务环节的监督管理和乳品质量安全监督管理的综合协调，组织查处食品安全重大事故，组织制定乳品质量安全国家标准。

监管部门对乳品要定期监督抽查，公布举报方式和监管信息，并建立违法生产经营者“黑名单”制度。

二是严格领导责任。发生乳品质量安全事故，造成严重后果或者恶劣影响的，对有关人民政府、有关部门负有领导责任的负责人依法追究责任。

三是明确监管部门不履行职责的法律责任。监管部门不履行条例规定的职责、造成后果的，或者滥用职权、有其他渎职行为的，由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）销售环节保障质量安全方面

一是强化乳制品销售者的质量安全义务。条例规定，乳制品销售者应当建立进货查验制度，审验乳制品供货商经营资格和产品合格证明，建立进货台账；从事乳制品批发业务的销售企业还应当建立销售台账，如实记录批发的乳制品品种、规格、数量、流向等内容。乳制品销售者不得销售不合格乳制品，不得伪造、冒用质量标志。

二是建立不合格乳制品退市制度。条例规定，乳制品不符合乳品质量安全国家标准、存在危害人体健康和生命安全危险的，其销售者应当立即停止销售，追回已经售出的乳制品；销售者发现乳制品不安全的，还应当立即报告有关主管部门，通知乳制品生产者。

（三）质量安全国家标准方面的规定

乳品质量安全国家标准是检测乳品是否安全的重要依据，条例作了以下三个方面的规定：

一是明确标准的制定部门。条例规定，生鲜乳和乳制品应当符合乳品质量安全国家标准。乳品质量安全国家标准由卫生部组织制定。

二是对标准的及时完善、修订作了规范。条例规定，卫生部应当根据疾病信息和监督管理部门的监督管理信息等对发现添加或者可能添加到乳品中的非食品用化学物质和其他可能危害人体健康的物质，立即组织进行风险评估，采取相应的监测、检测和监督措施，并根据风险监测和风险评估的结果及时组织修订标准。

三是规范标准的内容。条例规定，乳品质量安全国家标准应当包括乳品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属以及其他危害人体健康物质的限量规定，乳品生产经营过程的卫生要求，通用的乳品检验方法与规程，与乳品安全有关的质量要求，以及其他需要制定为乳品质量安全国家标准的内容。

（四）生产经营者的法律责任

条例对生产经营者不得从事的行为作了明确规定，并对违反禁止性规定的行为设定了法律责任。

一是禁止在生鲜乳收购、贮存、运输、销售过程中添加任何物质；禁止在乳制品生产过程中添加非食品用化学物质或者其他可能危害人体健康的物质。对在生鲜乳收购、乳制品生产过程中加入非食品用化学物质或者其他可能危害人体健康的物质的，依照刑法第一百四十四条的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由发证机关吊销许可证照；尚不构成犯罪的，由监管部门依据各自职责没收违法所得和违法生产的乳品，以及相关的工具、设备等物品，并处违法乳品货值金额15倍以上30倍以下罚款，由发证机关吊销许可证照。在婴幼儿奶粉生产过程中，加入非食品用化学物质和其他可能危害人体健康的物质的，从重处罚。

二是禁止在生产过程中使用不符合乳品质量安全国家标准的生鲜乳；禁止购进、销售过期、变质或者不符合乳品质量安全国家标准的乳制品。对生产、销售不符合乳品质量安全国家标准的乳制品，依照刑法第一百四十三条的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由发证机关吊销许可证照；尚不构成犯罪的，由监管部门依据各自职责没收违法所得、违法乳制品和相关的工具、设备等物品，并处违法乳制品货值金额10倍以上20倍以下罚款，由发证机关吊销许可证照。生产、销售的婴幼儿奶粉营养成分不足、不符合国家乳品质量安全标准的，从重处罚。

三是禁止不符合条例规定的单位或者个人开办生鲜乳收购站、收购生鲜乳；禁止收购不符合乳品质量安全国家标准的生鲜乳。违反上述规定，由畜牧兽医主管部门没收违法所得、违法收购的生鲜乳和相关的设备、设施等物品，并处违法乳品货值金额5倍以上10倍以下罚款；有许可证照的，由发证机关吊销许可证照：

四是禁止未取得食品生产许可证的任何单位和个人从事乳制品生产；禁止购进、销售无质量合格证明、无标签或者标签残缺不清的乳制品；乳制品销售者不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址，不得伪造或者冒用认证标志等质量标志。违反上述规定，乳制品生产企业和销售者未取得许可证，或者取得许可证后不按照法定条件、法定要求从事生产销售活动的，由市部门依照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律、行政法规的规定处罚。

（五）确保婴幼儿奶粉质量安全方面

为确保婴幼儿奶粉质量安全，条例作了以下三个方面的规定：

一是对制定婴幼儿奶粉质量安全标准提出明确要求。条例规定，制定婴幼儿奶粉的质量安全国家标准，应当充分考虑婴幼儿身体特点和生长发育需要，保证婴幼儿生长发育所需的营养成分。

二是加强对婴幼儿奶粉生产环节的监管。条例规定，生产婴幼儿奶粉的企业应当建立危害分析与关键控制点体系，提高质量安全管理水平；生产婴幼儿奶粉应当保证婴幼儿生长发育所需的营养成分，不得添加任何可能危害婴幼儿身体健康和生长发育的物质；婴幼儿奶粉出厂前应当检测营养成分，并详细标明使用方法和注意事项。

三是规定婴幼儿奶粉召回、退市特别制度。条例规定，只要发现乳制品存在可能危害婴幼儿身体健康或者生长发育的，乳制品生产企业应当立即召回，销售者必须立即停止销售。

（六）奶畜养殖环节的规定

优质的奶源是提高乳制品质量的重要保障，科学、规范的奶畜养殖，有利于从源头上提高乳品质量安全水平。条例对奶畜养殖环节作了以下三个方面的规定：

一是建立奶业发展支持保护体系。条例规定，国务院畜牧兽医主管部门会同国务院发展改革、工业和信息化、商务等部门制定全国奶业发展规划，县级以上地方人民政府应当合理确定奶畜养殖规模，科学安排生鲜乳生产收购布局；国家建立奶畜政策性保险制度，省级以上财政应当安排支持奶业发展资金，并鼓励对奶畜养殖者、奶农专业生产合作社等给予信贷支持；畜牧兽医技术推广机构应当为奶畜养殖者提供养殖技术、疫病防治等方面的服务。

二是对奶畜养殖场、养殖小区加强规范。条例规定，设立奶畜养殖场、养殖小区要符合规定条件，并向当地畜牧兽医主管部门备案；奶畜养殖场要建立养殖档案，如实记录奶畜品种、数量以及饲料、兽药使用情况，载明奶畜检疫、免疫和发病等情况。

三是对生鲜乳生产加强质量安全管理。条例规定，养殖奶畜应当遵守生产技术规程，做好防疫工作，不得使用国家禁用的饲料、饲料添加剂、兽药以及其他对动物和人体具有直接或者潜在危害的物质，不得销售用药期、休药期内奶畜产的生鲜乳；奶畜应当接受强制免疫，符合健康标准；挤奶设施、生鲜乳贮存设施应当及时清洗、消毒；生鲜乳应当冷藏，超过2小时未冷藏的生鲜乳，不得销售。

（七）生鲜乳收购方面规定

生鲜乳收购是奶农和乳制品生产者的中间环节，针对当前存在的问题，条例作了以下三个方面的规定：

一是建立生鲜乳收购市场准入制度。条例规定，开办生鲜乳收购站应当取得畜牧兽医主管部门的许可，符合建设规划布局，有必要的设备设施，达到相应的技术条件和管理要求；生鲜乳收购站应当由乳制品生产企业、奶畜养殖场或者奶农专业生产合作社开办，其他单位与个人不得从事生鲜乳收购。

二是规范生鲜乳收购站的经营行为。条例规定，生鲜乳收购站应当按照乳品质量安全国家标准对生鲜乳进行常规检测，不得收购可能危害人体健康的生鲜乳，并建立、保存收购、销售及检测记录，保证生鲜乳质量；贮存、运输生鲜乳应当符合冷藏、卫生等方面的要求。

三是加强对生鲜乳收购站的监督管理。条例规定，价格部门应当加强对生鲜乳价格的监控、通报，必要时县级以上地方人民政府可以组织有关部门、协会和奶农代表确定生鲜乳交易参考价格；畜牧兽医主管部门应当制定并组织实施生鲜乳质量安全监测计划，对生鲜乳进行监督抽查，并公布抽查结果。

（八）乳制品生产方面的规定

为了确保乳制品质量安全，条例对健全乳制品生产作了以下三个方面的规定：

一是强化乳制品生产企业的检验义务。在现行乳制品生产许可制度的基础上，条例进一步细化了相关条件和要求，并规定乳制品生产企业应当严格执行生鲜乳进货查验和乳制品出厂检验制度，对收购的生鲜乳和出厂的乳制品都必须实行逐批检验检测，不符合乳品质量安全国家标准的，一律不得购进、销售，并对检验检测情况和生鲜乳来源、乳制品流向等予以记录和保存。

二是规范乳制品的生产、包装和标识。条例规定，乳制品生产企业应当符合良好生产规范要求，对乳制品生产从原料进厂到成品出厂实行全过程质量控制；生鲜乳、辅料、添加剂、包装、标签等必须符合乳品质量安全国家标准；使用复原乳生产液态奶的必须标明“复原乳”字样。

三是建立健全不安全乳制品召回制度。条例规定，乳制品生产企业发现其生产的乳制品不符合乳品质量安全国家标准、存在危害人体健康和生命安全危险的，应当立即停止生产，报告有关主管部门，告知销售者、消费者，召回已经出厂、上市销售的乳制品；对召回的乳制品应当采取销毁、无害化处理等措施，防止其再次流入市场。市场监督管理部门发现乳制品不安全的，应当责令并监督生产企业召回。         

 

第三节 食品安全监管相关的部门规章

一、综合类六部

（一）《国家市场监督管理总局规章制定程序规定》　

2019年4月23日国家市场监督管理总局令第8号公布，共八章五十八条。自2019年6月1日起施行。

2001年12月31日国家知识产权局令第21号公布的《国家知识产权局规章制定程序的规定》、2008年9月1日原国家工商行政管理总局令第34号公布的《工商行政管理规章制定程序规定》、2013年10月24日原国家食品药品监督管理总局令第1号公布的《国家食品药品监督管理总局立法程序规定》、2017年10月11日原国家质量监督检验检疫总局令第190号公布的《国家质量监督检验检疫总局规章制定程序规定》同时废止。 

（二）《市场监督管理行政许可程序暂行规定》

2019年8月21日国家市场监督管理总局令第16号公布，已于2019年7月30日经国家市场监督管理总局2019年第11次局务会议审议通过，现予公布，自2019年10月1日起施行。

《规定》作为一部规范所有市场监督管理（包括药品、知识产权）行政许可事项的程序性规章，通过一般性、通用性的程序规范，将进一步促使市场监督管理各项行政许可有统一的基本规则可循，为市场监管全链条监管提供支撑，形成监管闭环。

统一市场监督管理行政许可程序,规范市场监督管理行政许可,是市场监管总局成立后亟需解决的重要问题之一，关系各类市场主体的切身权益。在《规定》的制定过程中，主要遵循以下原则：

一是坚持统分结合原则。市场监督管理部门所实施的行政许可事项涉及市场主体准入、产品准入等多个业务领域。统是指统一市场监督管理行政许可程序，即通过制定一部适用于所有市场监督管理行政许可事项的程序性规章，作为规范市场监督管理许可的通用规则。分是指兼顾各业务条线许可的特殊性，即对于规章个别条款规定确实难以适用于相关行政许可事项的，《规定》作了相应的技术处理，通过设置其在个别条款中的适用例外，满足各业务条线的实际需求。

二是坚持改革与传承的原则。当前，根据进一步深化“放管服”等有关改革要求，各地不断推出与行政许可相关的改革措施，如“告知承诺”“最多跑一次”“不见面审批”等，其核心目的在于简化行政许可流程、便利行政许可工作。经过多年行政许可工作实践，市场监督管理部门已经积累并总结出一些比较行之有效的经验和做法。通过对这些经验和做法以立法方式加以制度化、规范化，可以更好地指导行政许可实践，以进一步提升市场监督管理部门在行政许可工作方面依法行政的能力和水平。

三是坚持理论与实践相结合原则。《中华人民共和国行政许可法》发布至今已近二十年，该法主要围绕着行政许可的设定、实施主体、准入程序等作了规定，对于近年来在行政许可具体实践中社会公众普遍关注的退出程序等，规定还不够细致。《规定》在符合《中华人民共和国行政许可法》等法律、行政法规规定的基础上，对行政许可的申请、受理、审查、决定环节作了进一步细化，补充有关行政许可听证、网上审批以及电子证照等内容，增强可操作性。同时，对实践中迫切需要的行政许可的退出程序，在厘清各类退出制度之间关系的基础上，进一步完善行政许可撤回、撤销、注销的相关要求，避免执法活动中的混用。

（三）《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》

2018年12月21日国家市场监督管理总局令第2号公布，自2019年4月1日起施行。

《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的发布，统一了原工商、质监、食药、知识产权等领域处罚程序，解决了多个处罚程序分立给执法人员带来的困扰。

1.制定背景

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，决定改革市场监管体制，整合监管职能，深化行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。新组建的市场监管总局整合了原工商总局、质检总局和食药监总局的职责，以及发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责。统一和规范市场监管部门行政处罚程序，对于落实党中央国务院决策部署，确保改革在法治的轨道上运行具有重要意义。《行政处罚法》出台后，原工商、质监、食药监、价监等部门都制定了相应的行政处罚程序规定，对于规范行政处罚行为，提高行政处罚案件办理质量，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益起到了重要作用。但是，随着市场监管体制改革和行政执法体制改革的深入，特别是今年以来市场监管机构改革力度的加大，执法队伍的整合与各领域执法程序、执法规则、执法文书等不统一的矛盾日益突出，监管人员往往要成为“全能战士”，需要熟悉各条线不同执法要求，在一定程度上制约了行政执法行为的规范化。各级市场监管部门组建完成后，统一和规范市场监督管理行政处罚程序成为亟待解决的首要问题。2号令的出台适应了市场监管体制改革，改变了条线区隔、程序分立局面。

2.制定过程

市场监管总局将2号令作为改革急需推进的立法项目率先启动。在起草过程中，法规司对原工商、质监、食药监、价监等部门行政处罚程序规定进行了认真研究吸收，并分别征求了国家药品监督管理局、国家知识产权局、总局相关司局和地方工商、质监、食药监等市场监管部门意见，在对收集到的意见逐条研究论证，充分采纳合理意见的基础上，进行了修改完善。
    为充分了解基层执法实践，确保科学立法、民主立法、依法立法，法规司先后召开两次立法座谈会，分别听取省级、副省级和市、县两级市场监管部门的意见建议；组织召开专题论证会，邀请总局相关司局和省级市场监管部门网监机构负责人对有关电子商务、互联网广告等违法行为行政处罚程序相关规定进行论证。2018年11月5日至12月5日，将征求意见稿向社会公众公布。在对各方面意见进行认真研究吸收的基础上，进一步修改完善，形成了草案，经市场监管总局局务会审议通过，并于12月21日公布，自2019年4月1日起施行。

总体结构说明

2号令正文部分共11280字，共79条，分为七章，分别是：第一章 总则；第二章 管 辖；第三章 行政处罚的一般程序；第四章 行政处罚的简易程序；第五章 执行与结案；第六章期间、送达；第七章 附则。从总体上吸纳了原相关部门处罚程序的优点，更加注重可操作性，特别是在管辖、办案时限、送达等方面做了一定突破。但总体上看对于一些目前争议较大的问题，还有待未来进一步完善。有关内容及笔者观点在后文逐条解读中进行了阐述。需要说明的问题：

一是该部门规章命名为“市场监督管理行政处罚程序暂行规定”，是考虑到机构整合前，原工商、质监、食药监和价监等部门的执法模式自成体系，且运行多年，各方需要较长时间的磨合才能达成共识，目前《两项规定》确立的主要制度和措施还需在机构整合后的执法实践中进行检验。此外，《行政处罚法》的修订已列入十三届全国人大立法规划，故《两项规定》命名为暂行规定、暂行办法，待条件成熟后再行修改完善，取消“暂行”二字。

二是2号令的适用范围。适用于各级市场监管部门、国务院药品监督管理部门和省级药品监督管理部门以及法律、法规授权的履行市场监督管理职能的组织。考虑到反垄断执法行为的特殊性，相关领域的行政处罚程序规定另行制定，不适用《两项规定》。

三是关于总局管理的两个国家局是否适用问题。知识产权部门的执法职能已全部划转至市场监管部门，涉及知识产权领域的行政处罚事项无须特别说明，当然适用2号令。国家药品监督管理局和省级药品监督管理部门承担了一部分行政处罚职能，但上述领域行政处罚程序除级别管辖外，与市场监管领域一般处罚事项相比不具有明显特殊性，单独制定程序规定必要性不大且在立法体例上难以协调。为保障市场监管领域行政处罚程序的统一权威，2号令明确适用于国家药品监督管理部门和省级药品监督管理部门。但这并不意味着这两个部门今后要以市场监管局名义委托执法，因为这两个部门属于相对独立的部门，立法体系上也都直接对其作为执法主体进行了规定，不涉及委托执法或法律法规授权执法问题。所以尽管适用统一处罚程序，但文书应加盖本机关印章。

四是从总体结构上没有按照行政处罚法的体例把听证程序作为单独章节表述。主要考虑听证程序实际是一般程序中对当事人处罚较重（责令停产停业、吊销许可证照、撤销批准证明文件、较大数额罚款、没收较大数额非法财物）情形下的听取当事人意见的特殊方式，从本质上仍然属于一般程序范畴。

（四）《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》

2018年12月21日国家市场监督管理总局令第3号公布，自2019年4月1日起施行。

《办法》分六章三十五条。主要是根据《行政许可法》、《行政处罚法》的规定制定，目的是规范国家食品药品监督管理局行政许可、行政处罚、行政立法、行政决策等行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

（五）《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》

《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（国家市场监督管理总局令第20号令），已于2019年11月26日经国家市场监督管理总局2019年第15次局务会议审议通过，现予公布，自2020年1月1日起施行。共四十条。

1998年3月12日原国家质量技术监督局令第51号公布的《产品质量申诉处理办法》、2014年2月14日原国家工商行政管理总局令第62号公布的《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》、2016年1月12日原国家食品药品监督管理总局令第21号公布的《食品药品投诉举报管理办法》同时废止。

2018年3月国务院新一轮机构改革组建了国家市场监督管理总局，整合原工商行政管理、质量监督、食品药品监督管理、价格监督检查、知识产权执法、反垄断执法等职责，实行统一市场监管。原相关部门分别开设了12315、12365、12331、12358、12330等投诉举报热线，并制定了不同的处理制度。根据中央《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》关于整合统一的12315投诉举报热线的要求及总局“三定”方案，为推进市场监管体制改革和政府职能转变，统一投诉举报处理制度，提升监管执法和消费维权效能，更好保障社会公众利益，总局在吸收原相关部门投诉举报处理制度的基础上，组织起草了该《办法》。

制定《办法》就是要更好贯彻以人民为中心的发展理念，切实提升市场监管部门服务公众效能，为行政执法工作提供有力支撑。具体来说：一是更好保障民生。处理投诉举报是市场监管部门为民服务的一线窗口，直接关系群众获得感、幸福感和安全感。二是深化市场监管体制改革。原12315、12365、12331、12358、12330等投诉举报处理制度的调整范围、受理渠道、流转程序、处理方式、数据标准等均不一致，给基层适用带来困难，妨碍监管执法的统一权威高效，留下制度套利空间。制定《办法》，就是要结合政府职能转变要求，理顺和重构投诉举报处理模式，促进市场监管职能“化学融合”。三是完善事中事后监管。随着商事登记制度改革和“双随机”监管全面推行，处理投诉举报已成为市场监管部门发现违法线索、防控市场风险、解决突出问题的重要手段。制定《办法》，就是要建立全国纵向贯通、横向互联互通、对内综合支撑、对外协同共治的公众诉求处理体系，突出“互联网 + ”“大数据 + ”，有针对性、前瞻性地加强重点监管和信用监管，助力公正监管。四是支撑市场监管执法工作。12315平台的投诉举报将成为违法案件的重要线索来源，通过对平台大数据的动态监测分析，完善“诉转案”机制，实现动态监管、精准监管和有效监管，服务市场监管部门的监管执法工作。  

（六）市场监督管理执法监督暂行规定

2019年12月16日经国家市场监督管理总局令第22号公布，自2020年4月1日起施行，共二十六条。 

1.起草背景

市场监管总局成立以来，始终坚持在法治的轨道上推进市场监管各项工作。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等法治建设的重要文件均对强化执法监督提出了要求。市场监督管理部门执行的法律法规规章数量多、涉及面广、社会影响大，一旦出现不履行、违法履行或者不当履行法定职责的情形，既损害行政相对人的合法权益，又损害市场监督管理部门的执法权威。为落实党中央、国务院要求，规范市场监管执法行为，迫切需要出台一部统一的执法监督规定。

《规定》列入了2019年市场监管总局立法工作计划。2019年5月，在研究吸收《工商行政管理机关执法监督规定》《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》，并借鉴地方执法监督相关规定的基础上，总局法规司起草了《规定》初稿，及时征求了地方市场监管部门意见，并3次征求总局各司局、国家药品监督管理局、国家知识产权局意见。2019年9月向社会公开征求意见。10月，召开立法座谈会，听取21个省级、副省级市场监管部门法制机构对《规定》的意见建议。认真研究、吸收采纳合理意见42条，在对争议焦点问题充分论证的基础上，进行修改完善，形成《规定》草案，于12月16日经市场监管总局2019年第17次局务会议审议通过。

2.起草思路

　 （1）坚持原则方向和突出重点。《规定》一方面通过规定执法监督的立法目的、概念定义、监督原则，明确执法监督的原则方向。另一方面，《规定》主体内容围绕执法监督的方式展开，既保持规章内容完备又突出重点。对已有明确规定的，如公平竞争审查、行政处罚案件审核和听证等内容不再赘述；对尚未有明确规定的，如专项执法检查、执法评议考核等内容做出详细规定。

（2）统筹改革、传承和融合的关系。在适应改革方面，贯彻落实党中央、国务院对市场监管事业提出的新要求，加入公平竞争审查、“三项制度”等内容。在传承方面，《规定》吸收原工商和原质监关于执法监督的部分规定，将多年来经实践证明行之有效的内容予以保留。在融合方面，既考虑不同条线和各部门之间开展执法监督的特点，又结合机构整合后市场监管部门职能融合的需求，坚持执法监督的原则方向又保留一定弹性。

（3）突出针对性和可操作性。不同于过去，《规定》明确了在执法监督后的监督部门可采取的措施，针对不同情形，规定了三种文书。针对层级监督和同级监督进行区分，规定了不同的后处理手段。在可操作性方面，规定了文书的执行程序和被监督部门的异议权利和程序。

3.主要内容

（1）区分层级监督和同级监督及其后处理措施

关于层级监督，是指上级市场监督管理部门对下级市场监督管理部门所属机构、派出机构和执法人员的行政执法及其相关行为进行的执法监督活动。上级市场监督管理部门通过监督下级市场监督管理部门发现问题的，经批准，可以在适当范围内予以通报，也可以约谈下级市场监督管理部门负责人，或者发出执法监督通知书，下级市场监督管理部门收到执法监督通知书后，应当于十个工作日内提供相关材料或者情况说明。经过调查核实属实的，经批准，可以发出执法监督决定书，要求下级市场监督管理部门限期纠正，并于纠正后十个工作日内向上级市场监督管理部门报告纠正情况；必要时，上级市场监督管理部门可以直接纠正。下级市场监督管理部门对执法监督决定存在异议的，可以在五个工作日内申请复查，上级市场监督管理部门应当自收到申请之日起十个工作日内予以复查并答复。

开展层级监督时，上级市场监督管理部门还可以向下级市场监督管理部门发出执法监督意见书，提出完善制度或者改进工作的要求；下级市场监督管理部门应当在规定期限内将有关情况报告上级市场监督管理部门。

与层级监督相对应，同级监督是指各级市场监督管理部门对本部门所属机构、派出机构和执法人员的行政执法及其相关行为进行的执法监督活动。开展同级监督的市场监督管理部门在发现存在相关问题时可采取通报、纠正两种处理措施。

关于层级监督和同级监督的责任落实方面，《规定》明确了相关的纠错机制。下级市场监督管理部门不执行执法监督通知书、决定书或者意见书时，上级市场监督管理部门可以责令改正、通报批评，并可以建议有权机关对负有责任的主管人员和相关责任人员予以批评教育、调离执法岗位或者处分。同时，不论层级监督还是同级监督，市场监管部门发现存在不履行、违法履行或者不当履行法定职责情形需要追责问责的，都应当根据有关规定处理。

（2）完善细化执法监督内容和方式

《规定》在坚持传承与改革的前提下，确立了9项执法监督内容和10种执法监督方式，监督内容与方式之间相互对应。执法监督的内容体现市场监督管理执法的重点领域和关键环节，基本涵盖市场监督管理的各类行政执法及其相关行为，大体可划分为抽象行政行为、具体行政行为和与行政执法有关的三类行为。与过去相比，《规定》增加了依法履行市场监督管理执法职责情况、公平竞争审查情况和行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度实施情况。

第一，将依法履行市场监督管理执法职责情况作为执法监督的内容之一，是综合考虑不同条线执法存在差异性而作出的原则性规定。对履行市场监督管理执法职责情况开展监督，符合《规定》督促市场监督管理部门依法履行职责这一立法目的的要求。

第二，按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发﹝2016﹞34 号）和《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》要求，将公平竞争审查情况新增为执法监督的内容之一，进一步推动各级市场监督管理部门履行好公平竞争审查职责，规范出台的规章、规范性文件和政策措施。

第三，贯彻落实党中央、国务院相关决策部署，将“三项制度”实施情况纳入执法监督的内容，充分发挥“三项制度”对促进严格规范公正文明执法的基础性、整体性、突破性作用。

第四，与执法监督内容相适应的，《规定》将执法监督方式确定为10种：一是针对抽象行政行为，采取行政规范性文件合法性审核、公平竞争审查等监督方式；二是针对具体行政行为，采用行政处罚的审核、听证、行政复议等监督方式；三是明确列举了实践中行之有效的其他监督方式，如专项执法检查、执法评议考核、执法案卷评查、法治建设评价等。新增了公平竞争审查和重大执法决定法制审核作为执法监督的方式，与执法监督的内容相适应。

第五，与过去相比，《规定》增加重要执法制度的实施情况，上级机关和有关部门交办、转办、移送的执法事项，社会公众反映强烈的执法事项作为专项执法检查的内容，扩大了检查的覆盖面，提高了检查的灵活性；并强调市场监督管理部门对专项执法检查的统筹安排，统一制定专项执法检查计划，合理确定专项执法检查事项。同时，《规定》还进一步明确了执法评议考核的事项内容，指出要加强评议考核结果的运用，落实评议考核奖惩措施。在案卷评查方面，《规定》基本延续了关于行政处罚和许可案卷评查的评查事项，并规定其他行政执法案卷的评查事项可参照前款规定执行。与建设法治政府相呼应的，《规定》将法治建设评价作为执法监督的方式之一，规定法治市场监督管理建设评价办法、指标体系和评分标准由国家市场监督管理总局另行制定。

（3）明确执法监督的职责分工及相关措施

《规定》明确了执法监督的职责分工。各级市场监督管理部门内设的各业务机构根据职责分工和相关规定，负责实施本业务领域的执法监督工作；法制机构在本级市场监督管理部门领导下，具体负责组织、协调、指导和实施执法监督工作。就总局而言，总局各有关业务司局根据职责分工和相关规定负责实施本业务领域的执法监督工作，法规司负责组织、协调、指导和实施执法监督工作。在不同机构可采取的执法监督方式上，专项执法检查、执法评议考核、执法案卷评查是市场监督管理部门内设的各业务机构和法制机构可单独或者共同实施的，法治建设评价则由法制机构实施。

执法监督工作是全局性的工作，各相关机构应当按照分工协作的原则各司其职。《规定》提出各级市场监督管理部门应当加强对执法监督工作的领导，建立健全执法监督工作机制，统筹解决执法监督工作中的重大问题。这样规定一方面是将执法监督工作规范化、日常化，另一方面则是要求各地建立健全执法监督工作协调机制，有效解决执法监督工作的相关争议。

《规定》将执法监督的措施统一归集至一条，在执法监督各个方式的条款中不再单独作出规定，便于执法监督人员根据监督工作实际需要采取相应的措施。在吸收原工商和原质监规定措施的基础上，《规定》参照中共中央办公厅、国务院办公厅《法治政府建设与责任落实督察工作规定》的内容，增加第三方评估、走访等作为执法监督措施。同时，根据起草过程中征求汇总的各项意见建议，新增网上检查、查看执法业务管理系统等执法监督的措施。

（4）加强执法监督的信息化建设

《规定》延续执法监督工作报送制度，对开展执法监督工作的相关数据也提出了报送要求。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》关于推进信息共享的要求，为尽快与司法部主建的全国行政执法监督平台对接，做到数据的互通互联，《规定》明确各级市场监督管理部门应当加强执法监督的信息化建设，实现执法监督信息的互通和共享。

（5）关于尽职免责规定

中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》、国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》、中央全面依法治国委员会办公室《关于开展法治政府建设全面督察的通知》都明确要求建立健全容错机制，宽容干部工作中出现的失误错误，做到“三个区分开来”。在《规定》征求意见阶段，基层市场监管部门关于增加尽职免责规定、明确履职评判界限的意见较为集中。为落实党中央、国务院要求，回应基层执法人员关切，《规定》在第二十四条明确市场监督管理部门应当建立执法容错机制，明确履职标准，完善尽职免责办法。　

二、关于食品方面的部门规章

（一）《网络食品安全违法行为查处办法》（原食药总局第27号令）  

《网络食品安全违法行为查处办法》是为依法查处网络食品安全违法行为，加强网络食品安全监督管理，保证食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规制定共五章四十八条，由原国家食品药品监督管理总局于2016年7月13日发布，自2016年10月1日起施行。

《网络食品安全违法行为查处办法》的出台在明确不同主体责任、细化职能部门监管方式及手段、明确信息公开内容及要求方面具有极其重要的作用。虽然《办法》极大的提高了网络食品安全监管的可操作性，但为了全面落实食品安全监管工作，应当尽快完善相关法律体系，提高职能部门监管能力，加强食品安全社会共治，以期面对网络食品安全监管过程中不断出现的新问题、新局面，实现食品安全监管体制的优化。

1.《办法》的主要内容

（1）《办法》明确了入网食品生产经营者应当依法取得许可。

（2）《办法》的调整范围凡是在中华人民共和国境内网络食品交易第三方平台提供者以及通过第三方平台或者自建的网站进行交易的食品生产经营者违反食品安全法律、法规、规章或者食品安全标准行为的查处，适用本办法。

（3）《办法》第三方平台，是网络食品安全的第一责任人。《办法》规定，如果由于第三方平台的经营导致对消费者权益受到了损害，消费者可以向食品的生产经营者要求赔偿。在符合法律规定的情形下，消费者的权益受到损害时，第三方平台要承担连带责任。

（4）《办法》对各级食品药品监督管理部门的职责是国家食品药品监督管理总局负责监督指导全国网络食品安全违法行为查处工作。县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内网络食品安全违法行为查处工作。

（5）《办法》明确规定，对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。
    （6）对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。
　　（7）对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖；对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。
　　（8）因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。　

2.食品药品监管部门对网络食品安全违法行为查处可以行使的职权

县级以上地方食品药品监督管理部门，对网络食品安全违法行为进行调查处理时，可以行使下列职责：
　　（1）进入当事人网络食品交易场所实施现场检查；
　　（2）对网络交易的食品进行抽样检验；
　　（3）询问有关当事人，调查其从事网络食品交易行为的相关情况；
　　（4）查阅、复制当事人的交易数据、合同、票据、账簿以及其他相关资料；
　　（5）调取网络交易的技术监测、记录资料；
　　（6）法律、法规规定可以采取的其他措施。

3.《办法》探索了新型监管手段

采取“神秘买家”的监管措施，设计对网络食品通过抽样人员以顾客的身份买样，记录抽样样品的名称、类别以及数量，购买的样品人员以及付款的账户、注册账号，收货地址、联系方式，并留存相关票据。以顾客的身份实际上就是在还原模拟消费者现场购买的场景，可以更加真实地还原消费者所购买食品安全的状况，从而更好地保证消费者的权益。

4.《办法》的限制规定

《办法》规定了入网食品经营者应取得许可证、网售婴幼儿乳粉还应公示产品注册证书，以及特殊医学用途配方食品中特定全营养配方食品不得进行网络交易等。

5.《办法》实行行政责任约谈

《办法》第二十七条通过列举式的规定明确了网络食品交易主体的责任约谈制度。由于网络食品交易的辐射范围较大，因此一旦出现食品安全隐患，其产生的不良影响极易迅速扩散，进而造成严重后果。而该项制度的建立将网络食品风险预防机制作为规范网络食品交易的重点工作之一，突破了事前许可、事后监管的传统模式，补充了《食品安全法》(2015年版)责任约谈类型，有利于职能部门及时采取有效措施排查、消除食品安全隐患，降低食品安全风险，落实食品安全责任。

6.《办法》规定了加强食品安全社会共治的内容

社会力量作为维护食品全体系中不可或缺的组成部分，在实现食品安全监管体制的优化、建立食品安全网络治理新模式方面起到了不可替代的作用。因此，应当通过信息渠道的拓展和参与平台的搭建，有效激发社会力量，建立多层次的监管体系，实现社会共治和市场机制的有效结合。具体而言，行业组织及社会舆论应充分发挥自身优势，积极参与网络食品安全管理，助推职能部门提升监管透明性，倡导消费者提高维权意识;消费者作为相关产品的直接受众，亦应积极参与政府决策与监督活动，提高自身认知水平，合理表达诉求，从而形成政府、社会、个人多元监管的模式，实现社会舆论及普通消费者对网络食品的理性对待，促进不同主体的良性互动和相关产业的发展，进而提高网络食品安全监管的科学性及有效性。

网络食品安全的有效监管，对于规避互联网技术给食品安全、公民健康及社会稳定带来的风险具有至关重要的作用。针对新形势下网络食品安全监管的需要，有关部门应当坚持完善相关制度体系的构建，并对实践过程中出现的问题作出及时有效的回应，提高政府监管能力，加强食品安全社会共管共治，以促进网络食品产业的长期良性发展。

（二）《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》

为加强网络餐饮服务食品安全监督管理，规范网络餐饮服务经营行为，保证餐饮食品安全，保障公众身体健康，2017年9月5日，食品药品监管总局局务会议审议通过《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，2017年11月6日食品药品监管总局局长签署第36号令并公布，自2018年1月1日起施行。办法共四十六条，包括立法宗旨，适用范围，网络餐饮服务交易第三方平台提供者、通过第三方平台和自建网站提供餐饮服务的餐饮服务提供者义务，监督管理以及法律责任等内容。

一是明确“线上线下一致”原则。《办法》规定，入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，并按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。网络销售的餐饮食品应当与实体店销售的餐饮食品质量安全保持一致。县级以上地方食品药品监督管理部门查处的入网餐饮服务提供者有严重违法行为的，应当通知网络餐饮服务第三方平台提供者，要求其立即停止对入网餐饮服务提供者提供网络交易平台服务。

二是明确平台和入网餐饮服务提供者义务。《办法》规定，网络餐饮服务第三方平台提供者需要履行建立食品安全相关制度、设置专门的食品安全管理机构、配备专职食品安全管理人员、审查登记并公示入网餐饮服务提供者的许可信息、如实记录网络订餐的订单信息、对入网餐饮服务提供者的经营行为进行抽查和监测等义务；入网餐饮服务提供者需要履行公示信息、制定和实施原料控制、严格加工过程控制、定期维护设施设备等义务。

三是明确送餐人员和送餐过程要求。《办法》规定，送餐人员应当保持个人卫生，使用安全、无害的配送容器，保证配送过程食品不受污染。送餐单位要加强对送餐人员的培训和管理。配送有保鲜、保温、冷藏或冷冻等特殊要求食品的，要采取能保证食品安全的保存、配送措施。

四是明确开展网络餐饮服务食品安全监测。《办法》规定，国家食品药品监督管理总局负责指导全国网络餐饮服务食品安全监督管理工作，并组织开展网络餐饮服务食品安全监测。国家食品药品监督管理总局组织监测发现网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者存在违法行为的，通知有关省级食品药品监督管理部门依法组织查处。

五是明确与地方性法规和其他规章的衔接。《办法》规定，省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章对小餐饮网络经营作出规定的，按照其规定执行。《办法》对网络餐饮服务食品安全违法行为的查处未作规定的，按照《网络食品安全违法行为查处办法》执行。

（三）《食品生产经营日常监督检查管理办法》（原食药总局第23号令）

《食品生产经营日常监督检查管理办法》为加强对食品生产经营活动的日常监督检查，落实食品生产经营者主体责任，保证食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规制定，共五章三十六条，经2016年2月16日经国家食品药品监督管理总局局务会议审议通过，自2016年5月1日起施行。

1.《办法》的主要内容包括

（1）明确日常监督检查职责  《办法》规定国家食品药品监督管理总局负责监督指导全国食品生产经营日常监督检查工作；省级食品药品监督管理部门负责监督指导本行政区域内食品生产经营日常监督检查工作；市、县级食品药品监督管理部门负责实施本行政区域内食品生产经营日常监督检查工作。

（2）明确随机检查原则  《办法》规定市、县级食品药品监督管理部门在全面覆盖的基础上，可以在本行政区域内随机选取食品生产经营者、随机选派监督检查人员实施异地检查、交叉互查，可以根据日常监督检查计划随机抽取日常监督检查要点表中的部分内容进行检查，并可以随机进行抽样检验。

（3）明确日常监督检查事项  《办法》规定食品生产环节监督检查事项包括食品生产者的生产环境条件、生产过程控制、不合格品管理和食品召回、从业人员管理、食品安全事故处置等情况；食品销售环节监督检查事项包括食品销售者资质、从业人员健康管理、一般规定执行、禁止性规定执行、经营过程控制、进货查验结果、食品贮存、不安全食品召回、标签和说明书、特殊食品销售、进口食品销售、食品安全事故处置、食用农产品销售等情况，以及食用农产品集中交易市场开办者、柜台出租者、展销会举办者、网络食品交易第三方平台提供者、食品贮存及运输者等履行法律义务的情况；餐饮服务环节监督检查事项包括餐饮服务提供者资质、从业人员健康管理、原料控制、加工制作过程、食品添加剂使用管理及公示、设备设施维护和餐饮具清洗消毒、食品安全事故处置等情况。

（4）明确制定日常监督检查要点表  《办法》要求国家食品药品监督管理总局根据法律、法规、规章和食品安全国家标准有关食品生产经营者义务的规定，制定日常监督检查要点表；省级食品药品监督管理部门可以根据需要，对日常监督检查要点表进行细化、补充；市、县级食品药品监督管理部门应当按照日常监督检查要点表，对食品生产经营者实施日常监督检查。《办法》规定在实施食品生产经营日常监督检查中，对重点项目应当以现场检查方式为主，对一般项目可以采取书面检查的方式。

（5）明确日常监督检查结果形式  《办法》规定日常监督检查结果分为符合、基本符合与不符合3种形式，并记入食品生产经营者的食品安全信用档案。日常监督检查结果属于基本符合的食品生产经营者，市、县级食品药品监督管理部门应当就监督检查中发现的问题书面提出限期整改要求；日常监督检查结果为不符合，有发生食品安全事故潜在风险的，食品生产经营者应当立即停止食品生产经营活动。

（6）明确日常监督检查结果对外公开  《办法》规定市、县级食品药品监督管理部门应当于日常监督检查结束后2个工作日内，向社会公开日常监督检查时间、检查结果和检查人员姓名等信息，并在生产经营场所醒目位置张贴日常监督检查结果记录表。食品生产经营者应当将张贴的日常监督检查结果记录表保持至下次日常监督检查。

（7）明确日常监督检查法律责任  《办法》规定食品生产经营者撕毁、涂改日常监督检查结果记录表，或者未保持日常监督检查结果记录表至下次日常监督检查的，由市、县级食品药品监督管理部门责令改正，给予警告，并处2000元以上3万元以下罚款。食品生产经营者拒绝、阻挠、干涉食品药品监督管理部门进行监督检查的，由县级以上食品药品监督管理部门按照《食品安全法》有关规定进行处理。

2.《办法》是适用范围

《办法》适用于食品药品监督管理部门对食品生产经营者的日常监督检查，是指食品药品监督管理部门及其派出机构，组织食品生产经营经营监督检查人员依照本办法对食品生产经营者执行食品安全法律、法规、规章及标准、生产经营规范等情况，按照年度监督检查计划和监督管理工作需要实施的监督检查，是基层监管人员按照相应检查表格对食品生产经营者基本生产经营状况开展的合规检查。日常监督检查也包括按照上级部门部署或根据本区食品安全状况开展的专项整治、接到投诉举报等开展的检查等情况。

3.其他规定

监督检查根据不同的目的和要求，也会有不同的检查方式方法。但日常监督检查始终是最常用、最基本的检查方法。对于新的情况、新的监管需要和新的方法的出现，总局将另行制定管理规定。

（四）《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》（原食药总局第26号令）

《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》是为严格婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理，保证婴幼儿配方乳粉质量安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规制定，共六章四十九条，由国家食品药品监督管理总局于2016年6月6日发布，自2016年10月1日起施行。

（五）《特殊医学用途配方食品注册管理办法》（原食药总局第24号令）

《特殊医学用途配方食品注册管理办法》是为规范特殊医学用途配方食品注册行为，加强注册管理，保证特殊医学用途配方食品质量安全，根据《中华人民共和国食品安全法》等法律法规制定，共七章五十七条，由国家食品药品监督管理总局于2016年3月7日发布，自2016年7月1日起施行。

1.《特殊医学用途配方食品注册管理办法》的相关情况介绍

由于特殊医学用途配方食品食用人群的特殊性和敏感性，上世纪80年代末，基于临床需要，特殊医学用途配方食品以肠内营养制剂形式进入中国，按照药品进行监管，经药品注册后上市销售。国务院卫生行政部门分别于2010年、2013年公布了《食品安全国家标准 特殊医学用途婴儿配方食品通则》（GB25596-2010）、《食品安全国家标准 特殊医学用途配方食品通则》（GB29922-2013）、《食品安全国家标准 特殊医学用途配方食品良好生产规范》（GB29923-2013）等食品安全国家标准，对特殊医学用途配方食品的定义、类别、营养要求、技术要求、标签标识要求和生产规范等作出了进一步规定。《食品安全国家标准 特殊医学用途配方食品通则》（GB29922-2013）的规定，特殊医学用途配方食品的配方应以医学和（或）营养学的研究结果为依据，其安全性及临床应用（效果）均需要经过科学证实。特殊医学用途配方食品的生产条件应符合国家有关规定。　

2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过的《食品安全法》第八十条规定“特殊医学用途配方食品应当经国务院食品药品监督管理部门注册。注册时，应当提交产品配方、生产工艺、标签、说明书以及表明产品安全性、营养充足性和特殊医学用途临床效果的材料”。

为贯彻落实修订的《食品安全法》，保障特定疾病状态人群的膳食安全，进一步规范特殊医学用途配方食品监管，有必要制定《办法》。按照依法严格注册、简化许可审批程序、产品注册与生产许可相衔接的修订思路和原则，食品药品监管总局制定了该《办法》，主要规定了特殊医学用途配方食品申请与注册条件和程序、产品研制要求、临床试验要求、标签和说明书要求，以及监督管理和法律责任等相关内容。

2.特殊医学用途配方食品的概念

《办法》中的特殊医学用途配方食品是指为了满足进食受限、消化吸收障碍、代谢紊乱或特定疾病状态人群对营养素或膳食的特殊需要，专门加工配制而成的配方食品，包括适用于0月龄至12月龄的特殊医学用途婴儿配方食品和适用于1岁以上人群的特殊医学用途配方食品。

其中，适用于0月龄至12月龄的特殊医学用途婴儿配方食品包括无乳糖配方食品或者低乳糖配方食品、乳蛋白部分水解配方食品、乳蛋白深度水解配方食品或者氨基酸配方食品、早产或者低出生体重婴儿配方食品、氨基酸代谢障碍配方食品和母乳营养补充剂等；适用于1岁以上人群的特殊医学用途配方食品，包括全营养配方食品、特定全营养配方食品、非全营养配方食品。

（1）全营养配方食品，是指可作为单一营养来源满足目标人群营养需求的特殊医学用途配方食品。

（2）特定全营养配方食品，是指可作为单一营养来源满足目标人群在特定疾病或者医学状况下营养需求的特殊医学用途配方食品。常见特定全营养配方食品有：糖尿病全营养配方食品，呼吸系统疾病全营养配方食品，肾病全营养配方食品，肿瘤全营养配方食品，肝病全营养配方食品，肌肉衰减综合征全营养配方食品，创伤、感染、手术及其他应激状态全营养配方食品，炎性肠病全营养配方食品，食物蛋白过敏全营养配方食品，难治性癫痫全营养配方食品，胃肠道吸收障碍、胰腺炎全营养配方食品，脂肪酸代谢异常全营养配方食品，肥胖、减脂手术全营养配方食品。

　　（3）非全营养配方食品，是指可满足目标人群部分营养需求的特殊医学用途配方食品，不适用于作为单一营养来源。常见非全营养配方食品有：营养素组件（蛋白质组件、脂肪组件、碳水化合物组件），电解质配方，增稠组件，流质配方和氨基酸代谢障碍配方。

3.《办法》主要内容包括
　　（1）明确注册申请人的条件。该办法明确特殊医学用途配方食品注册申请人应当为拟在我国境内生产并销售特殊医学用途配方食品的生产企业和拟向我国境内出口特殊医学用途配方食品的境外生产企业。申请人应当具备与所生产特殊医学用途配方食品相适应的研发、生产能力，设立特殊医学用途配方食品研发机构，配备专职的产品研发人员、食品安全管理人员和食品专业技术人员，按照良好生产规范要求建立与所生产食品相适应的生产质量管理体系，具备按照特殊医学用途配方食品国家标准规定的全部项目逐批检验能力。
　　（2）明确注册申请的基本要求。该办法明确申请特殊医学用途配方食品注册，应当向总局提交特殊医学用途配方食品注册申请书、产品研发报告和产品配方设计及依据、生产工艺资料、产品标准要求、产品标签和说明书样稿、试验样品检验报告、研发及生产和检验能力证明材料以及其他表明产品安全性、营养充足性和特殊医学用途临床效果的材料（特定全营养配方食品注册，还应当提交临床试验报告），并对其真实性负责。
　　（3）明确现场核查与技术审查要求。该办法明确总局审评机构对申请材料进行审查，并根据实际需要组织对生产企业进行现场核查，对试验样品进行抽样检验和对临床试验进行现场核查。核查机构负责对申请人的研发能力、生产能力、检验能力等情况进行核查，并由核查机构出具核查报告。抽样检验由总局审评机构委托具有法定资质的食品检验机构进行。审评专家由总局审评机构从特殊医学用途配方食品注册审评专家库中选取，对审评过程中遇到的问题进行论证，并形成专家意见。审评机构根据核查报告、检验报告以及专家意见完成技术审评工作，并作出审查结论。
　　（4）明确注册申请及批准时限要求。该办法明确核查机构应当自接到审评机构通知之日起20个工作日内完成现场核查，并出具核查报告。审评机构应当自收到受理材料之日起60个工作日内完成技术审评工作，并作出审查结论。国家食品药品监督管理总局应当自受理申请之日起20个工作日内对特殊医学用途配方食品注册申请作出是否准予注册的决定。现场核查、抽样检验、复审所需时间不计算在审评和注册决定的期限内。
　　（5）明确临床试验要求。该办法明确特定全营养配方食品需进行临床试验的，由申请人委托符合要求的临床试验机构出具临床试验报告。临床试验报告应当包括完整的统计分析报告和数据。临床试验应当按照特殊医学用途配方食品临床试验质量管理规范开展。特殊医学用途配方食品临床试验质量管理规范由总局发布。
　　（6）明确标签和说明书相关警示要求。特殊医学用途配方食品的标签和说明书的内容应当一致，涉及特殊医学用途配方食品注册证书内容的，应当与注册证书内容一致，并标明注册号。标签、说明书应当按照食品安全国家标准的规定在醒目位置标示：“请在医生或者临床营养师指导下使用、不适用于非目标人群使用、本品禁止用于肠外营养支持和静脉注射等内容”。
　　（7）明确注销注册证书具体情形。该办法明确企业申请注销的、有效期届满未延续的、企业依法终止的、注册依法被撤销或撤回或注册证书依法被吊销的以及法律法规规定应当注销注册的其他情形，总局将依法办理特殊医学用途配方食品注册的注销手续。
　　（8）明确相关违法行为的法律责任。该办法明确申请人隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请注册的，不予受理或者不予注册，并给予警告；申请人在1年内不得再次申请。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得注册证书的，由国家食品药品监督管理总局撤销注册证书，并处1万元以上3万元以下罚款，申请人在3年内不得再次申请注册的处罚。同时还明确，注册人变更产品配方、生产工艺等影响产品安全性、营养充足性以及特殊医学用途临床效果的事项，未依法申请变更的，由县级以上食品药品监督管理部门依照食品安全法进行处罚。

（六）《保健食品注册与备案管理办法》原国家食品药品监督管理总令第22号，已于2016年2月4日经国家食品药品监督管理总局局务会议审议通过公布，自2016年7月1日起施行。

　1.《办法》的适用范围和基本原则是什么？

　　《办法》规定，在中华人民共和国境内保健食品的注册与备案及其监督管理适用本办法。保健食品注册与备案工作应当遵循科学、公开、公正、便民、高效的原则。

　  2.《办法》中保健食品注册的含义

　　《办法》规定，保健食品注册，是指食品药品监督管理部门根据注册申请人申请，依照法定程序、条件和要求，对申请注册的保健食品的安全性、保健功能和质量可控性等相关申请材料进行系统评价和审评，并决定是否准予其注册的审批过程。

　　3.《办法》中保健食品备案的含义是什么？

　　保健食品备案，是指保健食品生产企业依照法定程序、条件和要求，将表明产品安全性、保健功能和质量可控性的材料提交食品药品监督管理部门进行存档、公开、备查的过程。

　　4.《办法》对保健食品注册申请受理部门规定

　　国家食品药品监督管理总局行政受理机构（以下简称受理机构）负责受理保健食品注册。

　　5.《办法》对保健食品备案材料接收部门规定

　　国家食品药品监督管理总局行政受理机构负责接收相关进口保健食品备案材料。

　　省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门负责接收相关保健食品备案材料。

　　6.《办法》对各级食品药品监督管理部门的职责划分

　　《办法》规定，国家食品药品监督管理总局负责保健食品注册管理，以及首次进口的属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品备案管理，并指导监督省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门承担的保健食品注册与备案相关工作。

　　省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门负责本行政区域内保健食品备案管理，并配合国家食品药品监督管理总局开展保健食品注册现场核查等工作。

　　市、县级食品药品监督管理部门负责本行政区域内注册和备案保健食品的监督管理，承担上级食品药品监督管理部门委托的其他工作。

7.《办法》对申请人或备案人、审评机构和行政管理部门的主要职责是如何划分

申请人或备案人对申请材料的真实性、完整性、可溯源性负责，对产品的安全性、有效性和质量可控性负责。

　　审评机构负责组织审评专家对申请材料进行审查，并根据实际需要组织查验机构开展现场核查，组织检验机构开展复核检验，在60日内完成技术审评工作，向总局提交综合审评结论和建议。

　　行政管理部门负责保健食品的注册和备案管理。

　　8.《办法》对保健食品注册和备案监管工作调整

　　与以往的注册管理制度相比，《办法》依据新食品安全法，对保健食品实行注册与备案相结合的分类管理制度。

　　对使用保健食品原料目录以外原料的保健食品和首次进口的保健食品实行注册管理。

　　对使用的原料已经列入保健食品原料目录的和首次进口的属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品实行备案管理。首次进口属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品，其营养物质应当是列入保健食品原料目录的物质。

　　产品声称的保健功能应当已经列入保健食品功能目录。保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录由总局会同国务院卫生行政部门、国家中医药管理部门制定、调整和公布，相关配套管理办法另行制定。

　　9.《办法》对保健食品的注册程序调整

　　《办法》规定，保健食品注册申请由总局受理机构承担。以受理为注册审批起点，将生产现场核查和复核检验调整至技术审评环节，并对审评内容、审评程序、总体时限和判定依据等提出具体严格的限定和要求。

　　技术审评按申请材料核查、现场核查、动态抽样、复核检验等程序开展，任一环节不符合要求，审评机构均可终止审评，提出不予注册建议。

　　10.《办法》对保健食品技术审评补充资料的要求

　　审评机构认为需要注册申请人补正材料的，应当一次告知需要补正的全部内容。注册申请人应当在3个月内按照补正通知的要求一次提供补充材料。注册申请人逾期未提交补充材料或者未完成补正的，不足以证明产品安全性、保健功能和质量可控性的，审评机构应当终止审评，提出不予注册的建议。

　　11.《办法》对保健食品技术转让程序

　　保健食品注册人转让技术的，受让方应当在转让方的指导下重新提出产品注册申请。产品技术要求等应当与原申请材料一致。审评机构按照相关规定简化审评程序。

　　12.《办法》规定的保健食品备案管理重点内容

　　食品药品监督管理部门收到备案材料后，备案材料符合要求的，当场备案；不符合要求的，应当一次告知备案人补正相关材料。

　　食品药品监督管理部门应当完成备案信息的存档备查工作，并发放备案号。

　　对备案的保健食品，食品药品监督管理部门应当按照相关要求的格式制作备案凭证，并将备案信息表中登载的信息在其网站上予以公布。

　　获得注册的保健食品原料已经列入保健食品原料目录，并符合相关技术要求的，保健食品注册人申请变更注册，或者期满申请延续注册的，应当按照备案程序办理。

　　13.《办法》规定的注册申请人的资质要求

　　国产保健食品注册申请人应当是在中国境内登记的法人或者其他组织；进口保健食品注册申请人应当是上市保健食品的境外生产厂商。申请进口保健食品注册的，应当由其常驻中国代表机构或者由其委托中国境内的代理机构办理。

　　保健食品注册证书及其附件所载明内容变更的，应当由保健食品注册人申请变更。注册人名称变更的，应当由变更后的注册申请人申请变更。

　　保健食品注册证书有效期届满申请延续的，应当是已经生产销售的保健食品，并提供人群食用情况分析报告以及生产质量管理体系运行情况自查报告等。

　　14.《办法》对备案人的资质要求

　　国产保健食品的备案人应当是保健食品生产企业，原注册人可以作为备案人；进口保健食品的备案人，应当是上市保健食品境外生产厂商。

　　15.《办法》实施的重点配套工作

　　依据新修订的《食品安全法》，保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录是实行保健食品注册和备案管理的必要条件和前提基础。当前，总局正在会同国务院卫生行政部门、国家中医药管理部门制定相关管理办法及配套目录，力争早日出台。

　　16.《办法》实施后对现有保健食品注册申请和批准注册产品将采取的措施

　　《办法》实施后，我局将按照新的规定开展审评工作。对现有已批准注册的保健食品，采取分期分批、依法合规、稳步推进的原则开展清理换证工作。通过清理换证，使新老产品审评标准保持一致。清理换证方案另行规定。

　　17.《办法》中关于保健食品命名的规定　　

《办法》对保健食品命名作出了明确规定，这些规定是在广泛征求企业、行业组织、基层监管部门以及专家意见的基础上形成的，并且已于2015年8月在国务院法制办网站公开征求意见。2015年8月25日总局发布了《关于进一步规范保健食品命名有关事项的公告》，明确总局不再批准以含有表述产品功能相关文字命名的保健食品，并要求已批准注册的相关产品按照有关规定变更产品名称。考虑到已上市保健食品名称市场认知度问题，总局近期发布了《关于保健食品命名有关事项的公告》，给生产企业一定的过渡期，允许标注新产品名称的同时标注原产品名称。目前，总局正在进一步研究保健食品命名问题，通过制定保健食品命名指南以及审评细则，规范保健食品命名以及技术审评等监管工作。

（七）《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》2019 年 8 月 2 日国家市场监督管理总局令第 13 号，已于2018年12月18日经国家市场监督管理总局2018年第9次局务会议审议通过，经与卫生健康委协商一致，现予公布，自2019年10月1日起施行。
　　1.《办法》是贯彻落实中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，进一步深化“放管服”改革，推进保健食品注册备案双轨制运行的一项重要监管制度和保障措施。针对当前保健食品审评审批面临的问题，通过“两个目录”实现注册备案的双轨运行、保证产品的安全有效，力争管住、管活、管优，用科学监管理念促进产业高质量的健康发展，用更优质的产品服务于人民日益增长的健康需求。
　　2.《办法》规定，除维生素、矿物质等营养物质外，纳入保健食品原料目录的原料应当符合下列要求：
　　一是具有国内外食用历史，原料安全性确切，在批准注册的保健食品中已经使用；
　　二是原料对应的功效已经纳入现行的保健功能目录；
　　三是原料及其用量范围、对应的功效、生产工艺、检测方法等产品技术要求可以实现标准化管理，确保依据目录备案的产品质量一致性。
　　3.《办法》规定存在以下情形的不得列入保健食品原料目录
　　（1）存在食用安全风险以及原料安全性不确切的；
　　（2）无法制定技术要求进行标准化管理和不具备工业化大生产条件的；
　　（3）法律法规以及国务院有关部门禁止食用，或者不符合生态环境和资源法律法规要求等其他禁止纳入情形的。
　　4.《办法》主要有以下三方面的新举措：
　　一是严格质量标准。保健功能目录规定了允许保健食品声称的保健功能范围，原料目录界定了注册与备案的通道，纳入原料目录的，可以直接备案。为保证纳入目录的原料安全有效、功能真实可靠，质量标准稳定，《办法》严格规定了目录纳入条件、纳入程序、管理方式。对纳入目录的原料和保健功能，设置了再评价和退出机制，对于最新研究发现有风险、科学共识有变化的，可以及时启动目录的调整程序。
　　二是强化社会共治。《办法》规定，任何个人、企业、科研机构和社会团体在科学研究论证的基础上，均可提出纳入保健食品原料目录和功能声称目录的建议。主管部门按程序要求组织审查、公开论证，符合要求的就可以纳入目录。这样可以充分发挥社会资源科研优势，提高原料和功能评价方法的科学性，解决目前单一政府主导而科技力量不足的问题，提高备案产品和注册申报质量，提高审评审批效率。
　　三是鼓励研发创新。《办法》鼓励多元市场主体参与目录制定，打通了新的保健功能研究开发路径。鼓励企业既继承传统中医养生理论，又充分应用现代生物医学技术，研究开发新功能新产品，改变目前产品低水平重复的现状，促进保健食品产业高质量发展。
　　5.《办法》实施后，原料目录和功能目录将成熟一个、发布一个。随着目录不断扩大，备案产品增多、注册产品减少，生产企业和监管部门的制度成本也会降低。

6.保健食品原料目录的制定、按照传统既是食品又是中药材物质目录的制定、新食品原料的审查等工作应相互衔接。

（八）《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（原食药总局令第20号)  

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》于2015年12月8日经国家食品药品监督管理总局局务会议审议通过，2016年1月5日国家食品药品监督管理总局令第20号公布。《办法》分总则、集中交易市场开办者义务、销售者义务、监督管理、法律责任、附则六章六十条，自2016年3月1日起施行。

1.食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。调整范围主要包含以下三方面内容
　　（1）食用农产品市场销售质量安全监督管理。
　　（2）通过批发市场、零售市场（含农贸市场）等集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。
　　（3）柜台出租者和展销会举办者销售食用农产品的，参照集中交易市场开办者的规定执行。

2.《办法》明确了各级食品药品监督管理部门的职责

《办法》并强化了属地监管责任，对市、县级食品药品监督管理部门的职责进行了重点规定
　　（1）国家食品药品监督管理总局负责监督指导全国食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。
　　（2）是省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门负责监督指导本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。
　　（3）是市、县级食品药品监督管理部门负责本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。

3.《办法》的管辖要求

市、县级食品药品监督管理部门按照地方政府属地管理要求，可以依法对集中交易市场开办者、销售者、贮存服务提供者遵守本办法情况进行日常监督检查。

4.《办法》对相关的信息公布要求

《办法》对市、县级食品药品监督管理部门信息公布的要求，一是市、县级食品药品监督管理部门应当依据职责公布食用农产品监督管理信息。二是公布食用农产品监督管理信息，应当做到准确、及时、客观，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。

5.《办法》规定的责任追究

县级以上地方食品药品监督管理部门不履行食用农产品质量安全监督管理职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。

    （九）《食品经营许可管理办法》

为规范食品生产经营许可活动，加强食品生产经营监督管理，保障公众食品安全，2015年8月26日，原国家食品药品监督管理总局局务会议同时审议通过《食品生产许可管理办法》和《食品经营许可管理办法》，将于2015年10月1日起施行。

市场监督管理总局公布了新《食品生产许可管理办法》，原《食品经营许可管理办法》延用至今。

涉及《食品经营许可管理办法》主要内容包括：

1.坚持简政放权。将食品流通许可与餐饮服务许可两个许可整合为食品经营许可，减少许可数量。

2.明确许可原则。食品生产经营许可应当遵循依法、公开、公平、公正、便民、高效的原则。食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。按照食品的风险程度对食品生产经营实施分类许可。

3.实施分类许可。食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。食品经营项目分为预包装食品销售、散装食品销售、特殊食品销售、其他类食品销售；热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、糕点类食品制售、自制饮品制售、其他类食品制售等10个类别。

4.明确许可证编号规则。食品经营许可证编号由JY（“经营”的汉语拼音字母缩写）和14位阿拉伯数字组成。数字从左至右依次为：1位主体业态代码、2位省（自治区、直辖市）代码、2位市（地）代码、2位县（区）代码、6位顺序码、1位校验码。

5.明确许可证载明事项。为强化责任落实，食品经营许可证应当载明：经营者名称、社会信用代码、法定代表人、住所、经营场所、主体业态、经营项目、许可证编号、有效期、日常监督管理机构、日常监督管理人员、投诉举报电话、发证机关、签发人、发证日期和二维码。

6.增强可操作性。在变更或者延续食品生产经营许可申请中，申请人声明生产经营条件未发生变化的，食品安全监督管理部门可以不再进行现场核查。 

（十）《食品生产许可管理办法》

国家市场监督管理总局正式公布《食品生产许可管理办法》（国家市场监督管理总局令第24号，以下简称新《办法》），将于2020年3月1日起施行，原国家食品药品监督管理总局2015年8月31日公布（2017年修正）的《食品生产许可管理办法》同时废止。

1.监管部门的改变

根据2018年国务院机构改革方案，组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。因此，新《办法》规定，对食品生产实施分类许可以及监督管理的部门，由食品药品监督管理部门改为市场监督管理部门。

2.食品生产许可全面推进网络信息化

新《办法》规定，加快信息化建设，推进许可申请、受理、审查、发证、查询等全流程网上办理。

全流程网上办理，代表发放食品生产许可证书电子化，同时就不存在证书因遗失或损坏需要补办的情况，故新《办法》删除了对补办许可证的相关规定。全流程网上办理，代表食品生产企业可不需到现场办理，故新《办法》删除了委托他人办理的相关规定。

新《办法》增加食品生产者食品安全信用档案通过国家企业信用信息公示系统向社会公示；原发证部门依法办理食品生产许可注销手续应当在网站进行公示。这两条规定体现了全面网络信息化的要求。

3.简化生产许可证申请、变更、延续与注销材料

新《办法》对申请许可的材料进行了调整，删除营业执照复印件、食品生产加工场所及其周围环境平面图、各功能区间布局平面图等，增加专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员信息。

因生产许可证书电子化，故变更、延续与注销材料中不再要求提交生产许可证正副本。

4.简化生产许可证书的载明信息

食品生产许可证载明信息删除日常监督管理机构、日常监督管理人员、投诉举报电话、签发人；副本载明信息删除外设仓库（包括自有和租赁）具体地址；特殊食品应载明的“产品注册批准文号或者备案登记号”修改为“产品或者产品配方的注册号或者备案登记号”。同时删除后文对日常监督管理人员等相关规定。

5.新增试制食品检验报告的条件要求和来源选择性

新《办法》对核查试制食品的检验报告新增“对首次申请许可或者增加食品类别的变更许可的”条件要求。同时，新增检验报告的来源选择性：试制食品检验可以由生产者自行检验，或者委托有资质的食品检验机构检验，与《食品安全法》关于生产企业对食品检验的规定相呼应。

6.缩短现场核查、作出许可决定、发证和办理注销等时限

新《办法》缩短了现场核查、作出许可决定、发证和办理注销等时限。要求核查人员完成现场核查的时间由原来的10个工作日内缩短至5个工作日内。对作出是否准予行政许可决定的时间由20个工作日内缩短为10个工作日内，因特殊原因需要延长期限的，由10个工作日缩短为5个工作日。颁发食品生产许可证，由作出决定后10个工作日内缩短为5个工作日内。食品生产者申请办理注销手续由30个工作日内缩短为20个工作日内。

7.明确各级监管部门的职责

新《办法》新增了婴幼儿辅助食品、食盐等食品的生产许可由省、自治区、直辖市市场监督管理部门负责，同时规定特殊食品生产许可的现场核查原则上不得委托下级市场监督管理部门实施。

新《办法》新增申请生产多个类别时选择受理部门的原则。申请生产多个类别食品的申请人按照省级市场监督管理部门确定的食品生产许可管理权限，可自主选择其中一个受理部门提交申请，由受理部门告知相关部门并组织联合审查。最大程度上体现了便民、高效原则，为企业带来了便利。

8.明确相关法律责任并加大违反规定的处罚力度

新《办法》明确食品生产者生产的食品不属于食品生产许可证上载明的食品类别的，视为未取得食品生产许可从事食品生产活动，等同“无证生产”进行处罚。

新《办法》明确生产场所迁址后未重新申请取得食品生产许可的，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定给予处罚。

新《办法》明确食品生产者违反本办法规定，有《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十五条第一款规定的情形的，依法对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处罚。

同时新《办法》加大了对违规的处罚力度。未按规定申请变更且拒不改正的罚款由2000元以上1万元以下改为1万元以上3万元以下；未按规定申请注销且拒不改正的罚款由2000元以下改为5000元以下。

综上，新《办法》提供前置许可便利的同时加强了许可后的监督管理，带给企业便利的同时并未放松对食品生产的监管工作，希望大家共同努力为广大消费者提供安全可靠的食品。

（十一）《食品召回管理办法》（原食药总局令第12号）

是为了保障人民群众饮食安全，加强食品生产经营管理，减少和避免不安全食品的危害，保障公众身体健康和生命安全而制定的法规，督促食品生产经营者落实食品安全责任，做好不安全食品的停止生产经营、召回和处置工作，2015年3月11日，国家食品药品监督管理总局令第12号公布《食品召回管理办法》，自2015年9月1日起施行。《办法》共分七章四十六条。

主要内容包括:

1.强化食品安全风险防控

一是在生产经营过程中发现不安全食品的，食品生产经营者应当立即停止生产经营;产品已经进入市场的，食品生产经营者应当严格按照期限召回不安全食品，并告知相关食品生产经营者停止生产经营、消费者停止食用，并采取必要的措施防控食品安全风险。二是食品集中交易市场的开办者、食品经营柜台的出租者、食品展销会的举办者、网络食品交易第三方平台提供者发现不安全食品的，应当及时采取有效措施确保相关经营者停止经营不安全食品。三是规范食品生产经营者召回时限。一级召回是食用后已经或者可能导致严重健康损害甚至死亡的，应当在知悉食品安全风险后24小时内启动，并在10个工作日内完成;二级召回是食用后已经或者可能导致一般健康损害的应当在知悉食品安全风险后48小时内启动，在20个工作日内完成;三级召回是对标签、标识存在虚假标注的食品，应当在知悉相关食品安全风险后72小时内启动，在30个工作日内完成。四是对违法添加非食用物质、腐败变质、病死畜禽等严重危害人体健康和生命安全的不安全食品，应当立即就地销毁。

2.强化企业主体责任落实

一是明确主体义务。食品生产经营者应当承担食品安全第一责任人的义务，依法履行不安全食品的停止生产经营、召回和处置责任。二是规范公告发布。食品生产经营者应当在省级以上食品药品监管部门网站和主要媒体上发布不安全食品召回公告。三是严格书面报告。不安全食品存在较大食品安全风险的，食品生产经营者应当在停止生产经营、召回和处置不安全食品结束后5个工作日内向食品药品监管部门书面报告。四是规范信息记录。食品生产经营者应当如实记录停止生产经营、召回和处置不安全食品的名称、商标、规格、生产日期、批次、数量等内容。记录保存期限不得少于2年。五是强化责任追究。对不立即停止生产经营、不主动召回、不按规定时限启动召回、不按照召回计划召回不安全食品或者不按照规定处置不安全食品等行为均设定了法律责任。在强化食品生产经营者主体责任的同时，还规定对食品生产经营者主动采取停止生产经营、召回和处置不安全食品措施，消除或者减轻危害后果的，依法从轻或者减轻处罚;违法情节轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

3.强化依法严格监管

一是依法责令履行。食品生产经营者未依法停止生产经营、召回和处置不安全食品的，县级以上食品药品监管部门可以责令其履行上述义务。二是发布预警信息。为有效防控风险，食品药品监管部门可以发布预警信息，要求相关食品生产经营者停止生产经营不安全食品，并提示消费者停止食用。三是现场监督检查。食品药品监管部门可以对食品生产经营者停止生产经营、召回和处置不安全食品情况进行现场监督检查。四是开展效果评价。食品药品监管部门可以对食品生产经营者提交的不安全食品停止生产经营、召回和处置报告进行评价。评价结论认为食品生产经营者采取的措施不足以控制食品安全风险的，食品药品监管部门应当责令食品生产经营者采取更为有效的措施停止生产经营、召回和处置不安全食品。食品药品监管部门组织建立食品安全专家库，为不安全食品的停止生产经营、召回和处置提供专业支持。五是强化责任落实。食品药品监管部门不依法履行职责，造成不良后果的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

（十二）《食品安全抽样检验管理办法》

市场监督管理总局对2014年12月原国家食品药品监督管理总局制定的《食品安全抽样检验管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第11号，以下称《办法》）进行了修订。《办法》经2019年7月30日国家市场监督管理总局第11次局务会议审议通过，自2019年10月1日起实施。修订的主要内容包括： 

1.落实《意见》要求，完善食品安全抽样检验的涵义和范围。着力提高监管的靶向性，根据工作目的和工作方式的不同，将食品安全抽检工作分为监督抽检、风险监测和评价性抽检。首次明确评价性抽检是指依据法定程序和食品安全标准等规定开展抽样检验，对市场上食品总体安全状况进行评估的活动，并明确可以参照本办法有关规定组织开展评价性抽检。同时，坚持原则性和灵活性相结合，对于评价性抽检以及餐饮食品、食用农产品的抽检，规定市场监督管理部门可以参照本办法关于食品安全监督抽检的规定组织开展。

2.坚持问题导向，完善抽样程序要求。一是落实“双随机一公开”要求，明确食品安全抽样工作应当遵守随机选取抽样对象、随机确定抽样人员的要求。二是针对现场抽样和网络抽样在权利义务告知、现场信息采集、封样、签字盖章确认等方面的区别，分别完善了现场抽样和网络抽样应当履行的程序要求，并对网络食品抽检方式、费用支付、信息采集、样品收集等作出规定。三是着力解决实践中的突出问题，对涉及抽样、检验、样品移交等各环节时限依法作了进一步明确和完善。四是坚持包容审慎监管，明确市场监督管理部门可以参照本办法关于网络食品安全监督抽检的规定对自动售卖机、无人超市等没有实际经营人员的食品经营者组织实施抽样检验。

3.完善复检程序规定。调整了申请复检时限、复检机构确定方式，明确复检备份样品移交、报告提交、结果通报等各环节工作时限。规定复检备份样品确认由复检机构实施并记录，改变既往复检机构、初检机构、复检申请人三方确认的做法，提高工作效率。

4.完善抽样异议处理程序。依法保障食品生产经营者权益，将抽样、检验及判定依据纳入异议申请范围，针对不同的异议情形明确异议提出主体。同时，补充完善了异议提出、受理、审核、结果通报等各环节时限和程序等相关规定要求，提高工作效率。 

5.强化核查处置措施。落实属地监管责任，完善监督抽检信息通报机制，进一步明确总局组织的抽检、涉及跨省级行政区域、地方组织的抽检以及网络抽检不合格食品的通报程序，并明确通过食品安全抽样检验信息系统进行通报，提高通报时效性，以便监管部门及时处置、控制风险。

6.落实“四个最严”要求。严格抽样管理，要求抽样单位建立食品抽样管理制度，明确岗位职责、抽样流程和工作纪律，加强对抽样人员的培训和指导，保证抽样工作质量。严格检验标准，明确监督抽检应当采用食品安全标准规定的检验项目和检验方法。严格承检机构管理，明确承检机构进行检验应当尊重科学，恪守职业道德，保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假检验报告。同时，落实食品安全法及其实施条例，规定没有食品安全标准的，应当采用依照法律法规制定的临时限量值、临时检验方法或者补充检验方法。

7.强化法律责任。一是依法加大了食品生产经营者无正当理由拒绝、阻挠或者干涉抽样检验、风险监测和调查处理的，拒不召回或者停止经营以及提供虚假证明材料申请异议的处罚力度。二是强化信用惩戒，规定监督抽检结果和不合格食品核查处置的相关信息除依法公示外，还要按要求记入食品生产经营者信用档案；受到的行政处罚等信息还要依法归集至国家企业信用信息公示系统。对存在严重违法失信行为的，按规定实施联合惩戒。三是强化承检机构管理责任，对存在违法行为的，除依法处理外，规定市场监督管理部门五年不得委托其承担抽样检验任务；调换样品、伪造检验数据或者出具虚假检验报告的，终身不再委托。四是强化复检机构承担复检任务的约束，明确无正当理由1年内2次拒绝承担复检任务的，撤销其复检机构资质并向社会公布。

（十三）《餐饮服务食品安全操作规范》

为指导餐饮服务提供者规范经营行为，落实食品安全法律、法规、规章和规范性文件要求，履行食品安全主体责任，提升食品安全管理能力，保证餐饮食品安全，市场监管总局修订了《餐饮服务食品安全操作规范》已经发布，自2018年10月1日起施行。

《规范（修订版）》共计16章87条218款13个附录，主体部分包括总则、术语与定义、通用要求、建筑场所与布局、设施设备、原料（含食品添加剂和食品相关产品）管理、加工制作、供餐用餐与配送、检验检测、清洗消毒、废弃物管理、有害生物防制、食品安全管理、人员要求、文件和记录等。突出强化食品安全风险防控，全面梳理从原料采购、运输、贮存到餐食加工、餐食供应全过程的食品安全风险，对具体经营业态、具体加工环节、具体操作行为、具体食品品种类别存在的食品安全风险进行科学评估研判，研究提出餐饮服务食品安全管理的具体措施和要求，强调守住食品安全底线。

1.《餐饮服务食品安全操作规范（修订版）》主要内容

新修订的《规范》是指导餐饮服务提供者全面落实食品安全法律、法规、规范性文件和规章制度，切实承担食品安全主体责任，有效防控餐饮服务食品安全风险。新修订《规范》在体例上做了大幅度修订，从章节体例调整为标准体例。新修订《规范》的发布形式，也从通知形式调整为公告形式。

新修订《规范》分为主体和附件两部分。主体部分包括总则、术语与定义、通用要求、建筑场所与布局、设施设备、原料管理、加工制作、供餐用餐与配送、检验检测、清洗消毒、废弃物管理、有害生物防制、食品安全管理、人员要求、文件和记录等16项内容。附件共有13个。

2.新修订的《规范》主要调整内容

一是完善了相关制度。新修订《规范》遵循风险管理理念，增加了一些新制度、新要求，例如要求餐饮服务提供者建立并实施场所及设施设备定期清洗消毒维护校验制度、食品安全自查制度等，严防严管严控食品安全风险隐患，主动防范食物中毒等食品安全事故的发生。根据《食品安全法》的规定和监管形势的发展，倡导采用“明厨亮灶”方式公开加工制作过程，公示食品的主要原料及其来源等。根据全国食物中毒发生的新规律、新特点，对禁止采购、贮存和使用亚硝酸盐，使用甲醇等作为燃料应加入颜色进行警示，防止作为白酒误饮等做了规定。二是提高了部分硬件要求。新修订《规范》对餐饮服务场所环境和设施设备的要求进行了很多微调,提高了硬件要求。例如，丰富了洗手设施要求。对洗手设施提出了洗手设施附近配备洗手液（皂）、消毒液、擦手纸、干手器等要求。增添了有害生物防制设施设备要求。对灭蝇灯、鼠类诱捕设施、防蝇帘及风幕机等做出了具体规定。

三是强化了风险管理。新修订《规范》更加关注从食品原料采购至餐食供应的过程管理，严防加工制作过程的食品安全风险，增补、完善、提高了许多管理要求。在关键环节的过程控制要求方面。新修订《规范》增补了食品解冻、食品油炸、高危易腐食品冷却、餐饮外卖、供餐服务等关键环节的过程控制要求。

在重点环节的过程控制要求方面。例如，在加强原料进货查验管理方面，规定“查验期间，尽可能减少食品的温度变化。冷藏食品表面温度与标签标识的温度要求不得超过+3℃，冷冻食品表面温度不宜高于－9℃”。在强化原料贮存管理方面，要求“保存条件、保质期不明确的及开封后的，应根据食品品种、加工制作方式、包装形式等针对性的确定适宜的保存条件和保存期限，并应建立严格的记录制度来保证不存放和使用超期食品或原料，防止食品腐败变质”。在强化食品留样方面，将食品留样量从100g调整为125g。

在卫生管理要求方面。在保证食品安全的前提下，调整了从业人员个人卫生要求，使其更具有可操作性。例如规定“手部有伤口的从业人员，使用的创可贴宜颜色鲜明，并及时更换。佩戴一次性手套后，可从事非接触直接入口食品的工作”，“佩戴的手表、手镯、手链、手串、戒指、耳环等饰物不得外露”。

以往部分餐饮服务单位对餐饮服务场所的环境卫生特别是卫生间卫生等不重视，消费者诟病较多。《规范》对强化卫生间卫生管理做出了新的规定，要求餐饮服务单位“定时清洁卫生间的设施、设备，并做好记录和展示。保持卫生间地面、洗手池及台面无积水、无污物、无垃圾，便池内外无污物、无积垢、冲水良好，卫生纸充足。营业期间，应开启卫生间的排风装置，卫生间内无异味”。

3.强化从业人员管理

主要从健康管理、培训考核、人员卫生、手部清洁消毒、工作服管理等五个方面，强化从业人员管理。

一是强化从业人员健康管理。在健康证明方面，《规范》明确规定，从事接触直接入口食品工作（清洁操作区内的加工制作及切菜、配菜、烹饪、传菜、餐饮具清洗消毒等）的从业人员，包括新入职和临时的从业人员，必须取得健康证明后方可上岗。同时，上述从业人员应每年进行健康检查取得健康证明，必要时应进行临时健康检查。

在健康状况动态管理方面，《规范》明确要求，患有发热、腹泻、咽部炎症等病症及皮肤有伤口或感染的从业人员，一是要主动向食品安全管理人员报告，二是要暂停从事接触直接入口食品的工作，三是必要时进行临时健康检查，待查明原因并将有碍食品安全的疾病治愈后方可重新上岗。为有效落实该项规定，《规范》要求食品安全管理人员应每天对从业人员上岗前的健康状况进行检查。

二是强化从业人员培训考核。《规范》要求从业人员应经食品安全培训考核合格后方可上岗，并对从业人员培训考核的频次、内容、形式和效果都作出了具体规定。其中，在培训考核频次方面，《规范》要求餐饮服务企业的从业人员应每年接受一次食品安全培训考核，特定餐饮服务提供者的从业人员应每半年接受一次食品安全培训考核。在培训考核内容方面，《规范》明确餐饮服务提供者应对从业人员培训考核有关餐饮食品安全的法律法规知识、基础知识及本单位的食品安全管理制度、加工制作规程等。

三是强化从业人员个人卫生管理。从业人员个人卫生管理是餐饮服务食品安全管理的基本内容。《规范》要求，在加工制作前和加工制作过程中，从业人员均应保持良好的个人卫生，包括不得留长指甲、不得涂指甲油、穿着清洁的工作服、不得披散头发、饰物不得外露等。

《规范》对从业人员佩戴清洁的口罩进行了规范，除要求专间从业人员佩戴清洁的口罩外，还对专用操作区内从业人员佩戴清洁的口罩提出了要求。《规范》要求，专用操作区内从事现榨果蔬汁加工制作、果蔬拼盘加工制作、加工制作植物性冷食类食品（不含非发酵豆制品）、对预包装食品进行简单加工制作后食用、调制供消费者直接食用的调味料、备餐等的从业人员，必须佩戴清洁的口罩。

四是强化从业人员洗手消毒管理。《规范》规定，从业人员在加工制作食品前应洗净手部，在加工制作过程中应保持手部清洁，在加工制作不同存在形式的食品前和清理环境卫生、接触化学物品或不洁物品（落地的食品、餐厨废弃物、钱币、手机等）及咳嗽、打喷嚏及擤鼻涕后应重新洗净手部。同时，《规范》明确了从业人员应在洗手后消毒手部的情形。

五是强化从业人员工作服管理。《规范》对工作服的颜色、清洗更换、存放等都做出了规定。《规范》要求，从事接触直接入口食品工作的从业人员，其工作服宜每天清洗更换；受到污染后，应及时更换；食品处理区内加工制作食品的从业人员使用卫生间前，应更换工作服；离开专间时，应脱去专间专用工作服。同时，《规范》要求，清洁操作区与其他操作区从业人员的工作服应有明显的颜色或标识区分。

4.      加强原料管理是餐饮服务提供者防控食品安全风险的重要措施

《规范》从原料采购、原料运输、进货查验、原料贮存等四个方面对餐饮服务提供者严防严管严控原料食品安全风险做出了明确规定。

一是加强原料采购管理。《规范》明确，餐饮服务提供者选择的供货者应具有合法资质。其中，特定餐饮服务提供者应建立供货商评价和退出机制，对供货商的食品安全状况等进行评价，将符合食品安全管理要求的列入供货商名录，及时更换不符合要求的供货商。特定餐饮服务提供者应自行或委托第三方机构定期对供货商食品安全状况进行现场评价。

二是加强原料运输管理。运输前，餐饮服务提供者应对运输车辆或容器进行清洁，防止食品受到污染。运输过程中，一方面，餐饮服务提供者应保证运输食品的温度、湿度符合相关食品安全要求；另一方面，餐饮服务提供者应采取有效措施，防止食品受到污染。食品与非食品、不同类型的食品原料（动物性食品、植物性食品、水产品）应分隔，食品包装完整、清洁。不得将食品与有毒有害物品混装运输，运输食品和运输有毒有害物品的车辆不得混用。

三是加强进货查验管理。餐饮服务提供者要做好原料的随货证明文件查验、外观查验和温度查验。在随货证明文件查验方面，餐饮服务提供者要查验食品生产经营者等的许可证和产品合格证明文件等。采购畜禽肉类的，还应查验动物产品检疫合格证明；采购猪肉的，还应查验肉品品质检验合格证明。在外观查验方面，要保证采购的预包装食品的包装完整、清洁、无破损，标识与内容物一致；冷冻食品无解冻后再次冷冻情形；具有正常的感官性状；食品标签标识符合相关要求；食品在保质期内。在温度查验方面，餐饮服务提供者要尽可能减少查验期间食品的温度变化，冷藏食品表面温度与标签标识的温度要求不得超过+3℃，冷冻食品表面温度不宜高于－9℃。

四是加强原料贮存管理。《规范》强调，要按照食品安全要求贮存原料。有明确的保存条件和保质期的，应按照保存条件和保质期贮存。保存条件、保质期不明确的及开封后的，应根据食品品种、加工制作方式、包装形式等针对性的确定适宜的保存条件和保存期限，并应建立严格的记录制度来保证不存放和使用超期食品或原料，防止食品腐败变质。

（十四）《食盐质量安全监督管理办法》2020 年 1 月 2日国家市场监督管理总局令第 23 号公布，已于2019年12月23日经国家市场监督管理总局2019年第18次局务会议审议通过，现予公布，自2020年3月1日起施行。
    1.学习领会《办法》的主要内容和要求 

《办法》主要内容包括立法目的、适用范围、监管事权划分、企业及行业义务、生产经营许可、食品添加剂使用、禁止事项、标签标识、管理制度、追溯体系、自查制度、召回管理、应急管理、风险管理、监督检查、质量事故、信息公布、案件移送、法律责任等多个方面，基本涵盖了食盐质量安全管理的各个环节，对食盐生产经营企业、行业协会的食盐质量安全进行了明确。

2.食盐生产经营者应当如何取得食品生产经营许可？

《办法》第六条规定“从事食盐生产活动，应当依照《食品生产许可管理办法》的规定，取得食品生产许可。食盐的食品生产许可由省、自治区、直辖市市场监督管理部门负责。从事食盐批发、零售活动，应当依照《食品经营许可办法》的规定（注意：申报适用第十条第三款食品经营项目“预包装食品销售”），取得食品经营许可。”

按照食盐专营管理要求，2018年底前，全国已有131家食盐定点生产企业（含多品种盐）取得定点生产许可证，名单已在工业和信息化部网站发布（注意：与各省级盐业主管部门公布名单对照）。按照《办法》要求，只有上述企业食盐企业才有资格依照《食品生产许可管理办法》的规定的程序、内容等具体要求，向所在省、自治区、直辖市市场监管局提出食品生产许可申请。 

收到企业许可申请后，各省、自治区、直辖市市场监管局会依法依规进行受理、审查，作出准予生产许可或不予生产许可的决定。

考虑到食盐生产企业是首次提出申请，不少企业对食品安全管理要求理解不到位，一些企业的软硬件条件还有不小差距。建议食盐定点生产企业尽快遵照食品安全法律法规和食品安全国家标准，对照市场监管总局发布的《食品生产许可管理办法》、《食品生产许可审查通则》具体要求，对企业自身的食品安全管理体系进行全面自查和认真完善，对生产实施设备进行必要的改造。

从其他食品企业申请许可的经验看，在自查认为基本符合食品生产许可条件的情况下，再向省级市场监管部门提出许可申请，接受许可审查，这样可以节约时间成本，提高通过率。

食盐企业在进行许可准备的过程中，遇到相关法规技术问题的，可向市场监管部门进行咨询，尽可能获得法规和技术方面的指导，以免造成不必要的时间上的延迟和资源上的浪费。

3.食盐生产企业应执行的食品安全国家标准和生产管理规范要求

食盐生产经营者应当按照《食品安全法》等法律法规和食品安全标准开展食盐生产经营活动，保证生产经营的食盐质量符合《食品安全国家标准 食用盐》（GB2721）、《食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范》（GB 14881），加碘食盐的碘含量符合《食品安全国家标准 食用盐碘含量》（GB 26878）等食品安全国家标准的规定。

4.食盐生产企业规范使用食品添加剂 

《办法》规定食盐定点生产企业应当按照食品安全国家标准使用食品添加剂，不得超过食品安全国家标准规定的使用范围和限量使用食品添加剂。

《食品安全国家标准 食用盐》（GB 2721）、《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB2760）等食品安全国家标准中允许使用的食品添加剂主要有二氧化硅、硅酸钙、氯化钾、柠檬酸铁铵、亚铁氰化钾、亚铁氰化钠、阿拉伯胶、酒石酸铁等抗结剂。 

5.食盐生产经营行为禁止性规定

食盐生产经营者不得将液体盐（含天然卤水），工业用盐和其他非食用盐，利用盐土、硝土或者工业废渣、废液制作的盐，利用井矿盐卤水熬制食盐，或者将利用井矿盐卤水熬制的盐作为食盐销售。

禁止生产经营掺杂掺假、混有异物以及其他不符合法律、法规、规章和食品安全标准的食盐，禁止食盐零售单位销售散装食盐，禁止餐饮服务提供者采购、贮存、使用散装食盐等。 

6.食盐包装的标签标识规定 

《办法》第九条规定“食盐的包装上应当有标签。禁止销售无标签或者标签不符合法律、法规、规章和食品安全标准规定的食盐。加碘食盐应当有明显标识并标明碘的含量。未加碘食盐的标签应当在显著位置标注“未加碘”字样。”

按照我国食品安全相关法规要求，食盐生产经营者生产销售食盐的包装上应当有标识，标签应当符合《食品安全法及其实施条例》、《食品标识管理规定》、《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB 7718）、《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（GB 28050）等法律法规和食品安全国家标准的规定。

加碘食盐应当有明显标识并标明碘的含量。未加碘食盐的标签应当在显著位置标注“未加碘”字样。

考虑到食盐包装标签的设计制作需要一定周期，建议食盐定点生产企业尽早参照食品标签标识监管要求，在取得许可后，在食盐标签标识上增加食品生产许可证编号、加碘或未加碘等内容，避免造成相关损失。

7.食盐生产经营者的食品安全责任

（1）食盐生产经营企业应当建立健全并落实食品安全管理制度，实施生产经营过程控制要求，采取有效措施预防和控制食品安全风险，保证食盐安全；应对职工进行食品安全知识培训，加强食盐检验工作，依法从事生产经营活动；食盐生产经营企业的主要负责人应当落实企业食品安全管理制度，对本企业的食盐安全工作全面负责；应当配备食品安全管理人员，加强对其培训和考核。经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗。

（2）食盐生产经营者应当建立食盐质量安全追溯体系，落实生产销售全程记录制度，如实记录并保存进货查验、出厂检验、食盐销售等信息，保证食盐质量安全可追溯。

（3）食盐生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食盐质量安全状况进行检查评价。食盐生产经营条件发生变化，不再符合食品质量安全要求的，食盐生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，应当立即停止食盐生产经营活动，并向所在地县级人民政府市场监督管理部门报告。

（4）食盐生产经营者应当按照食品安全法的规定建立并执行从业人员健康管理制度。

（5）食盐生产企业应当就下列事项制定并实施控制要求，保证所生产的食盐符合食品安全标准。

（6）食盐生产企业应当建立食盐原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食盐原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。

（7）食盐生产企业应当建立食盐出厂检验记录制度，查验出厂食盐的检验合格证和安全状况，如实记录食盐的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、检验合格证号、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。

（8）食盐生产企业，应当按照食品安全标准对所生产的食盐产品进行检验，检验合格后方可出厂或者销售。

（9）食盐经营者采购食盐，应当查验供货者的许可证和食盐出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）。食盐经营企业应当建立食盐进货查验记录制度，如实记录食盐的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。实行统一配送经营方式的食盐经营企业，可以由企业总部统一查验供货者的许可证和食盐合格证明文件，进行食盐进货查验记录。记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。

（10）食盐生产经营者发现食盐不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当依照食品安全法第六十三条的规定停止生产、经营，实施食盐召回，对召回的食盐采取无害化处理、销毁等措施，防止再次流入市场，并报告相关情况。

（11）食盐定点生产和定点批发企业应当制定食盐安全事故处置方案，建立食品安全应急管理和突发事故报告制度，应当成立应急处置机构，制定应急处置方案，定期检查本企业各项防范措施的落实情况，及时消除食品安全隐患。

（十五）《强制性国家标准管理办法》（2020 年 1 月 6 日国家市场监督管理总局令第 25 号公布，已于2019年12月13日经国家市场监督管理总局2019年第16次局务会议审议通过，自2020年6月1日起施行，现对有关要点解读如下。

为了加强强制性国家标准管理，规范强制性国家标准的制定、实施和监督，根据《中华人民共和国标准化法》，国家市场监督管理总局制定了《强制性国家标准管理办法》。

1.制定《办法》的背景

一是贯彻落实《中华人民共和国标准化法》的需要。新修订的《中华人民共和国标准化法》（以下简称“新《标准化法》”）于2018年1月1日起施行，对强制性国家标准的制定、实施和监督管理等方面都提出了新的要求，对国务院标准化行政主管部门、国务院有关行政主管部门等单位的工作职责进行了规定，并对强制性国家标准的范围、实施、复审等要求予以进一步明确。为了贯彻落实新《标准化法》要求，有必要制定《办法》。

二是完善标准化管理制度体系的需要。强制性国家标准是我国标准体系中的一个重要层级，但是现行标准化管理制度体系中，并没有专门针对强制性国家标准全面系统性的管理文件。原国家技术监督局1990年发布的《国家标准管理办法》对强制性国家标准和推荐性国家标准的管理作了统一规定，但二者在标准属性、功能定位上都有所不同，特别是新《标准化法》发布后，已不再适应新的工作要求。为了完善标准化管理制度体系，构建强制性国家标准管理的体制机制，有必要制定《办法》。

三是实现与国际接轨的需要。我国于2001年正式成为世界贸易组织（WTO）成员，并提出强制性国家标准是技术法规在我国的主要体现形式之一。《技术性贸易壁垒协定》（WTO/TBT）关于技术法规制定、通报等都有非常明确和具体的要求。为了体现WTO/TBT的相关要求，与国际协议更好接轨，有必要制定《办法》。

2.确保社会各方有效参与强制性国家标准的制修订工作

为促进社会各方有效参与强制性国家标准制修订工作，加强制修订过程的公开性和透明度，《办法》在强制性国家标准的项目提出、立项、征求意见、对外通报、实施监督等阶段均提供了社会各方参与标准制修订的途径或方式。这里的社会各方，包括了企业事业组织、社会团体、消费者组织、科研教育机构以及公民。比如，项目提出阶段，社会各方可以向国务院标准化行政主管部门提出强制性国家标准的立项建议，也可以向有关行政主管部门提出意见建议；立项阶段，社会各方可以在项目公示时提出有关意见建议等。

为贯彻落实最新颁布的《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例，《办法》第五十二条规定，强制性国家标准对内资企业和外商投资企业平等适用；外商投资企业依法和内资企业平等参与强制性国家标准的制定、修订工作。

3.强制性国家标准取消条文强制、实行技术要求全部强制

强制性国家标准取消条文强制、实行技术要求全部强制，是《办法》作出的重要改变。根据2000年原国家质量技术监督局发布的《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》，过去存在很多条文强制的强制性国家标准，即标准文本中，仅有少部分技术要求是强制的，其他大部分技术要求都是推荐的。这样的标准往往针对单一产品制定，技术要求除了涉及健康、安全等底线要求，还包括不需要强制的一般性能或功能要求。这样造成了强制性标准数量众多、内容分散，不同标准之间指标不协调、不一致等问题。2016年国办印发的《强制性标准整合精简工作方案》要求将条文强制逐步整合为全文强制。新《标准化法》将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求。因此，只要强制性国家标准技术内容符合新《标准化法》所限定的范围，便应当全部强制。

4.强制性国家标准前言中不再标注起草单位和起草人

强制性国家标准前言中不再标注起草单位和起草人，是《办法》的一大改革。主要原因一是强制性国家标准参照技术法规，不适宜标注起草单位、起草人；二是最高法院曾有解释明确提出，强制性国家标准没有版权。对于此类公共产品，就像其他法律法规一样，不应标注起草单位和起草人；三是食品安全、环境保护等领域的强制性国家标准，多年来已经不再标注起草单位和起草人。同时，为保护各方参与标准化工作的积极性，《办法》第四十条规定，强制性国家标准发布后，起草单位和起草人信息可以通过全国标准信息公共服务平台查询。

5.设置强制性国家标准的过渡期

强制性国家标准过渡期是指从标准发布到标准实施的时间段。之所以设置过渡期，既是为企业开展技术改造、顺利过渡到生产（或提供）满足新标准的产品（或服务）留出时间，也是为消化已经上市的产品留出时间。

由于不同产品（或服务）涉及的技术改造、成本投入、生产周期、销售周期等差别很大，无法对过渡期进行统一规定，《办法》第二十一条规定了过渡期的设置原则，即在标准起草时，应充分研究标准实施所涉及的技术改造、成本投入、老旧产品退出市场时间等各类复杂因素，谨慎提出过渡期的建议。征求意见时，要求将拟订的过渡期同标准一起征求意见。

此外，为了避免造成资源浪费，让企业自我调整好生产经营节奏，《办法》第三十九条规定，强制性国家标准发布后实施前，企业可以选择执行原强制性国家标准或者新强制性国家标准。

6.强制性国家标准涉及专利和版权的处置

为了保护专利权人的合法权益，避免引起法律纠纷，《办法》第五十一条规定“强制性国家标准涉及专利的，应当按照国家标准涉及专利的有关管理规定执行”。根据2013年国家标准化管理委员会、国家知识产权局发布的《国家标准涉及专利的管理规定（暂行）》，强制性国家标准一般不涉及专利，确有必要涉及专利的，应当及时要求专利权人或者专利申请人作出专利实施许可声明。如果专利权人或者专利申请人拒绝作出公平、合理、无歧视条件下的专利实施许可声明，应当由国家标准化管理委员会、国家知识产权局及相关部门和专利权人或者专利申请人协商专利处置办法。

制定强制性国家标准采用国际标准的，可能会涉及到相关国际标准化组织的版权。为了保护相关方的版权，对于参考、采用相关国际标准制定的强制性国家标准。

7.本《办法》与原有相关管理办法的关系

原有强制性标准管理规章制度主要包括《国家标准管理办法》（原国家技术监督局1990年发布）、《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》（原国家质量技术监督局2000年发布）和《关于加强强制性标准管理的若干规定》（国家标准委2002年发布）。本《办法》施行后，有关部门规章或规范性文件中涉及强制性国家标准管理的内容与本《办法》规定不一致的，以本《办法》规定为准。

（十六）《地方标准管理办法》（2020 年 1 月 16 日国家市场监督管理总局令第 26号公布），已于2019年12月23日经市场监管总局局务会议审议通过，2020年1月16日公布，3月1日起施行。

《办法》第三条对地方标准范围和推荐性属性的表述为：“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，省级标准化行政主管部门和经其批准的设区的市级标准化行政主管部门可以在农业、工业、服务业以及社会事业等领域制定地方标准。地方标准为推荐性标准。”地方标准的制定范围更加广泛，强制性地方标准不复存在。

《办法》对于地方标准水平的要求十分明确。第五条规定：“地方标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求，并做到与有关标准之间的协调配套。”同时在第二十六条规定：“地方标准的技术要求低于强制性国家标准的相关技术要求的，应当及时改正；拒不改正的，由国务院标准化行政主管部门公告废止相关标准；由有权机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。”

对于地方标准和市场的关系，相关表述也在第五条和第二十六条。第五条规定：“禁止通过制定产品质量及其检验方法地方标准等方式，利用地方标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为。”第二十六条规定：“利用地方标准实施排除、限制市场竞争行为的，按照《中华人民共和国反垄断法》等法律、行政法规的规定处理。”

按照《办法》，地方标准的项目来源渠道更加多元。第八条的表述为：“社会团体、企业事业组织以及公民可以向设区的市级以上地方标准化行政主管部门或者有关行政主管部门提出地方标准立项建议。”

《办法》对地方标准的管理更加严格，在地方标准制修订程序的开放、透明、公平，内容的科学合理等方面均提出相应的要求。

《办法》共二十九条，是对2015年深化标准化工作改革后我国地方标准化工作成果以及2018年新《标准化法》实施成果的总结，适应我国当前及今后一个时期经济社会发展的需求。

三、其他相关尚未废止的规章

（一）《餐饮服务食品安全监督管理办法》（卫生部令第71号）

该办法六章五十三条，于2010年2月8日经卫生部部务会议审议通过，自2010年5月1日起施行。办法目的是加强餐饮服务监督管理，保障餐饮服务环节食品安全。

（二）《食品添加剂新品种管理办法》（原卫生部令第73号）

该办法共十五条，于2010年3月15日经卫生部部务会议审议通过发布，自公布之日起施行。2017年12月5日，国家卫生计生委委主任会议讨论通过了《国家卫生计生委关于修改〈新食品原料安全性审查管理办法〉等7件部门规章的决定》，并明确该决定自公布之日起施行。值得关注的是，《食品添加剂新品种管理办法》将“增加风险防控”列入了相应条款内，对有关物质在审评过程中涉及的安全性、社会稳定风险评估等因素进行了强调。

1.食品添加剂新品种是指：未列入食品安全国家标准的食品添加剂品种；未列入卫生部公告允许使用的食品添加剂品种；扩大使用范围或者用量的食品添加剂品种。食品添加剂新品种技术上确有必要和使用效果等情况，应当向社会公开征求意见，同时征求食品安全监督管理、工业和信息化、商务等有关部门和相关行业组织的意见。

2.《食品添加剂新品种管理办法》修改内容解读

一是明确国家卫生计生委食品添加剂新品种技术审评机构负责相关技术审查，提出综合审查结论及建议。二是取消有关中介服务事项。根据《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)，“食品添加剂新品种验证试验”行政审批中介服务事项已被取消，因此删除第十条第三款。三是增加风险防控有关规定。四是根据《行政许可法》的相关规定，对当事人申请行政许可中的违法行为作出相应规定。

（三）《新食品原料安全性审查管理办法》（原卫生部令第1号）

为规范新食品原料安全性评估材料审查工作而制定的法规，经2013年2月5日中华人民共和国卫生部部务会审议通过，2013年5月31日国家卫生和计划生育委员会令第1号公布，自2013年10月1日起施行。

2017年12月5日经国家卫生计生委委主任会议讨论通过，2017年12月26日中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会令第 18 号公布，自2017年12月26日起施行。

1.修改了新食品原料定义、范围，进一步规范了新食品原料应当具有的食品原料属性和特征。新资源食品的名称是《食品卫生法》中提出的，为与《食品安全法》相衔接，将“新资源食品”修改为“新食品原料”。将《新资源食品管理办法》修订为《新食品原料安全性审查管理办法》。

2.修订新食品原料定义和范围。新食品原料是指在我国无传统食用习惯的以下物品:动物、植物和微生物;从动物、植物和微生物中分离的成分;原有结构发生改变的食品成分;其他新研制的食品原料。新食品原料不包括转基因食品、保健食品、食品添加剂新品种，上述物品的管理依照国家有关法律法规执行。

3.进一步明确了研发新食品原料的目的。考虑到科学技术发展，今后还会有其他新研制的食品原料，修改了新食品原料定义、范围，进一步规范了新食品原料应当具有的食品原料属性和特征，避免一些不具备食品原料特征的物品申报新食品原料。

4.取消生产经营和卫生监督相关内容。按照《食品安全法》规定，国家卫生计生委不再承担食品安全的具体监管任务，《办法》将涉及生产经营和卫生监督相关内容取消。规定了国家卫生计生委卫生监督中心承担新食品原料安全性评估材料的申报受理和组织开展技术评审，具体程序按照《行政许可法》、《卫生行政许可管理办法》有关规定执行。

5.增加了新食品原料受理后即向社会征求意见的程序。受理新食品原料申请后，向社会公开征求意见，在不涉及企业商业机密的前提下，公开其生产工艺及执行的相关标准等。

5.补充并完善了新食品原料现场核查要求。对需要进行现场核查的，组织专家对新食品原料研制及生产现场核查并出具现场核查意见，省级卫生监督机构应当予以配合。同时还规定参加现场核查的专家不参与该产品安全性评估材料的审查表决。

6.增加了新食品原料申请人隐瞒造假处理条款。申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请新食品原料许可的，申请人在一年内不得再次申请该新食品原料许可。

（四）《食品添加剂生产监督管理规定》(原质检总局令第127号)

该规定已于2010年3月10日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过公布，自2010年6月1日起施行。本规定所称食品添加剂是指经国务院卫生行政部门批准并以标准、公告等方式公布的可以作为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品的人工合成或者天然物质。该办法已列入食品药品监管总局2014年立法计划，目前正在组织制定中。

（五）《食品标识管理规定》（质检总局令第123号）

该规定于2007年8月27日以国家质量监督检验检疫总局令第102号公布，自2008年9月1日起施行，2009年10月22日国家质量监督检验检疫总局令第123号修订。规定分总则、食品标识的标注内容、食品标识的标注形式、法律责任、附则5章41条。目前正在组织修订中。

（六）《食品安全国家标准管理办法》

为规范食品安全标准管理工作，原卫生部起草并发布《食品安全国家标准管理办法》。该办法分七章四十二条，包括:总则，规划、计划和立项，起草，审查，批准和发布，修改和复审，附则。《办法》规定了食品安全国家标准规划和制(修)订计划的内容及制定程序、标准起草过程要求、公开征求意见要求、标准审查程序、标准批准发布形式及实施后的管理等。已于2010年9月20日经卫生部部务会议审议通过，自2010年12月1日起施行。《食品安全国家标准管理办法》虽然还有效力，市场监督管理总局已经公布了《强制性国家标准管理办法》。